Het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur normeert het bestuurlijk optreden.[1] Het ontstaan van de beginselen van behoorlijk bestuur wordt in verband gebracht met een terugtred van de wetgever en een toenemende mate van overheidsoptreden. Deze ontwikkeling leidt tot ruimere discretionaire bevoegdheden in hoofde van het bestuur.[2]

Een discretionaire bevoegdheid in hoofde van het bestuur betekent dat het bestuur een beoordelingsvrijheid heeft en dus kan kiezen uit verschillende redelijke beslissingen.[3] Wanneer er op het bestuur een discretionaire bevoegdheid rust, wordt het bestuur geacht op een redelijke wijze beslissingen te nemen, zoals een normaal, zorgvuldig bestuur in dezelfde omstandigheden dat zou doen.[4] In deze zin stelt het redelijkheidsbeginsel grenzen aan de beoordelingsvrijheid van het bestuur.

De Raad van State kan kennelijk onredelijke bestuurshandelingen vernietigen, al beperkt deze toetsingsbevoegdheid zich tot een marginale toetsing. Bijgevolg kan de Raad van State geen oordeel vormen over de opportuniteit van een bestuursbeslissing en kan hij zijn beslissing niet in de plaats stellen van de genomen bestuursbeslissing.[5]

Het onderzoek spitst zich toe op de vraag hoe het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur kan worden ingepast in de hiërarchie der normen.

Beginselen van behoorlijk bestuur en de logica van de hiërarchie der nomen

Het formeel criterium, dat inhoudt dat de normgever bepalend is voor de plaats van een norm in de hiërarchie der normen, vindt hier geen toepassing.[6] De beginselen van behoorlijk bestuur in het algemeen en het redelijkheidsbeginsel in het bijzonder zijn immers tot ontwikkeling gekomen in de rechtspraak en worden daarom onttrokken aan de logica van de hiërarchie der normen.[7] Maar wat is dan de plaats van het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur in de normenhiërarchie, is het nu boven, onder of naast de wet?

De traditionele visie, zoals verdedigd door het Hof van Cassatie en de Raad van State, stelt dat het redelijkheidsbeginsel de wet kan aanvullen en leemten in de wet kan opvullen, maar daarentegen niet contra legem kan werken.[8] In de hiërarchie der normen staat het redelijkheidsbeginsel bijgevolg boven de bestuurlijke normen en onder de wet.

De traditionele visie genuanceerd

Deze traditionele visie moet enigszins worden genuanceerd nu sommige beginselen van behoorlijk bestuur grondwettelijke waarde genieten.[9] Beginselen van behoorlijk bestuur met grondwettelijke waarde worden, al dan niet uitdrukkelijk, gewaarborgd in de Grondwet. Door hun grondwettelijk karakter hebben deze beginselen voorrang op de formele wet en moet de wetgever deze beginselen steeds in acht nemen.[10]

De beginselen van behoorlijk bestuur met grondwettelijke waarde worden onderscheiden van de beginselen van behoorlijk bestuur met wettelijke waarde. Hiërarchisch gezien staan de beginselen van behoorlijk bestuur met wettelijke waarde naast de formele wet en boven de uitvoeringsbesluiten. Door hun wettelijk karakter kunnen deze beginselen leemten in de formele wet aanvullen. Maar, in beginsel, kan middels een beginsel van behoorlijk bestuur met wettelijke waarde niet worden afgeweken van de duidelijke letter van de wet.[11]

Het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur

Het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur leidt een ongeschreven bestaan en heeft dus noch grondwettelijke, noch wettelijke waarde.[12] Vaste rechtspraak van de Raad van State wijst op een verbod op de contra legem werking en bevestigt de voornoemde traditionele visie.[13]

De vraag naar de plaats van het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur in de hiërarchie der normen lijkt op het eerste gezicht eenvoudig te zijn beantwoord. Al doet het arrest Roto Smeets van de Raad van State opnieuw vragen rijzen naar het toepassingsgebied van het redelijkheidsbeginsel en het verbod op de contra legem werking.

Prima facie geldt het redelijkheidsbeginsel slechts ten aanzien van een bestuur handelend op grond van een discretionaire bevoegdheid.[14] Het redelijkheidsbeginsel vindt met andere woorden toepassing zodra het bestuur over een beoordelingsvrijheid beschikt. In het geval van een gebonden bevoegdheid heeft het bestuur geen beoordelingsvrijheid en kan het bestuur het redelijkheidsbeginsel bijgevolg ook niet schenden.[15]

Het arrest Roto Smeets en het toepassingsgebied ratione materia van het redelijkheidsbeginsel

Nochtans wordt in het arrest Roto Smeets het toepassingsgebied ratione materiae van het redelijkheidsbeginsel uitgebreid tot de gebonden bevoegdheid van het bestuur. Door deze uitbreiding van het toepassingsgebied ratione materiae gaat het betrokken arrest in tegen het verbod op de contra legem werking van het redelijkheidsbeginsel en de traditionele visie, zoals verdedigd in de vaste rechtspraak van de Raad van State.[16]

Het onderzoek werpt een kritische blik op het arrest Roto Smeets en beoordeelt de wenselijkheid van een uitbreiding van het toepassingsgebied ratione materiae van het redelijkheidsbeginsel tot de gebonden bevoegdheid van het bestuur. Zo wordt onderzocht of de aanbestedende overheid in casu correct heeft geoordeeld dat de offerte van de verzoekende partij is aangetast door een substantiële onregelmatigheid nu een onvolledig Uniform Europees Aanbestedingsdocument werd voorgelegd.[17] In casu onderscheidt de Raad van State het volledig ontbreken van een Uniform Europees Aanbestedingsdocument van het indienen van een onvolledig Uniform Europees Aanbestedingsdocument.[18] Er wordt kritisch onderzocht of correct is geoordeeld tot het maken van een dergelijk onderscheid. Voorts stelt het onderzoek in vraag of de aanbestedende overheid op grond van een discretionaire bevoegdheid, dan wel gebonden bevoegdheid besliste tot de nietigverklaring van de door een substantiële onregelmatigheid aangetaste offerte, en of het redelijkheidsbeginsel, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in casu dus toepassing vindt.[19]

Contra legem werking van het redelijkheidsbeginsel

Naast de kritieken op het oordeel van de Raad van State in het arrest Roto Smeets, stuit het onderzoek op mogelijke bezwaren tegen een contra legem werking van het redelijkheidsbeginsel. Om een oordeel te kunnen vormen over de plaats van het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk in de hiërarchie der normen, zoomt het onderzoek in de eerste plaats opnieuw in op het afgebakende toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur. In de tweede plaats wordt in het kader van het onderzoek rekening gehouden met de invloed van een contra legem werking van het redelijkheidsbeginsel op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. In de derde plaats wordt onderzocht hoe een contra legem werking van het redelijkheidsbeginsel valt te rijmen met het principe van de marginale toetsing. Tot slot wordt vanuit een kritisch oogpunt bekeken in welke mate de wetgever het bestuur ertoe zou kunnen verplichten onredelijke of willekeurige beslissingen te nemen.

Op basis van bovenstaande inzichten wordt een oordeel gevormd over de plaats van het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur in de hiërarchie der normen. Het onderzoek vertelt of dat boven, onder, dan wel naast de wet is.

Maaike Wils

Dit artikel is een abstract van de meesterproef die Maaike Wils schreef voor de Master Rechten aan de VUB. Deze thesis werd opgenomen in het boek Juridische Meesterwerken VUB, uitgegeven door KnopsPublishing.

Referenties

[1] D. BATSELÉ en M. SCARCEZ, Abrégé de droit administratif, Brussel, Larcier, 2015, 80; P. BOUVIER, R. BORN, B. CUVELIER en F. PIRET, Éléments de droit administratif, Brussel, Larcier, 2013, 61; S. ILLEGEMS, Verzekeringstoezicht, Mortsel, Intersentia, 2019, 81-82; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 358-359.

[2] J. DE STAERCKE, “Beginselen van behoorlijk bestuur en hiërarchie van de normen”, NJW 2004, afl. 94, (1406) 1406-1407; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 46-47; I. MATHY, “Les principes généraux: genèse et consécration d’une source majeure du droit administratif” in S. BEN MESSAOUD en F. VISEUR (eds.), Les principes généraux de droit administratif, Brussel, Larcier, 2017, (22) 39-40; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 359; X, “Les principes généraux du droit” in X, Répertoire pratique du droit belge: complément 11, Brussel, Bruylant, 2011, (345) 369.

[3] RvS 14 juni 2016, nr. 235.048, Delafonteyne; F. BELLEFLAMME en J. BOURTEMBOURG, “L’égalité, motivation, proportionnalité” in S. BEN MESSAOUD en F. VISEUR (eds.), Les principes généraux de droit administratif, Brussel, Larcier, 2017, (445) 448; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 400; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 343-348.

[4] RvS 10 februari 2011, nr. 211.151, Witpas; RvS 12 april 2016, nr. 234.348, bvba DLHVA; RvS 14 september 2017, nr. 239.067, Peeters; RvS 9 november 2017, nr. 239.826, vzw Hestia Services; RvS 24 april 2018, nr. 241.294, Vansteenkiste; RvS 8 mei 2018, nr. 241.447, X; RvS 29 mei 2018, nr. 241.630, Dom; RvS 7 november 2018, nr. 242.848, X; RvS 24 september 2019, nr. 245.524, Vanhole; RvS 21 mei 2020, nr. 247.530, X; RvS 29 mei 2020, nr. 247.683, X; RvS 8 september 2020, nr. 248.217, Fannes; RvS 28 januari 2021, nr. 249.630, Deliën; RvS 8 februari 2021, nr. 249.747, Pinxten.

[5] RvS 1 maart 2007, nr. 168.372, Van Bogaert; RvS 26 mei 2008, nr. 183.351, Peeters; RvS 23 april 2010, nr. 203.245, Belgische Staat; RvS 19 september 2011, nr. 215.194, nv Evonet Belgium; RvS 2 juli 2013, nr. 224.218, sprl Laurent Marcel; RvS 29 mei 2018, nr. 241.630, Dom; RvS 21 mei 2020, nr. 247.530, X; RvS 29 mei 2020, nr. 247.683, X; RvS 7 september 2020, nr. 248.216, bv Goos Takeldienst; RvS 8 september 2020, nr. 248.217, Fannes; RvS 14 december 2020, nr. 249.218, nv Abo; RvS 20 april 2021, nr. 250.345, Helsen e.a.; F. BELLEFLAMME en J. BOURTEMBOURG, “L’égalité, motivation, proportionnalité” in S. BEN MESSAOUD en F. VISEUR (eds.), Les principes généraux de droit administratif, Brussel, Larcier, 2017, (445) 448-450; P. BOUVIER, R. BORN, B. CUVELIER en F. PIRET, Éléments de droit administratif, Brussel, Larcier, 2013, 62; P. MARCHAL, “Le principe général du droit de bonne administration (« behoorlijk bestuur »)” in P. MARCHAL (ed.), Principes généraux du droit, Brussel, Bruylant, 2014, (133) 137-138; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 73-74; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 400; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 343-344; J. TOURY, “Het opportuniteitsoordeel en het kennelijk onredelijk karakter bij herstelvordering” (noot onder Antwerpen 3 januari 2018), NJW 2018, afl. 393, (939) 940-941.

[6] I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 364.

[7] I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 364.

[8] Cass. 30 oktober 2000, RW 2001-02, 58; RvS 16 juni 1976, nr. 17.713, Jassogne; RvS 15 oktober 1982, nr. 22.540, Gutmacher; RvS 14 november 1987, nr. 28.895, vzw Onthaalcentrum voor gastarbeiders; D. BATSELÉ en M. SCARCEZ, Abrégé de droit administratif, Brussel, Larcier, 2015, 63; W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH, “Propos sur le texte de la loi et les principes généraux du droit”, JT 1970, (557) 572; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 50-52; R. SOETAERT, “Rechtsbeginselen en marginale toetsing in cassatie” in X, Liber Amicorum Jan RONSE, Brussel, E. Story-Scientia, 1986, (51) 57; J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, J. GOOSSENS en T. DE PELSMAEKER, Belgisch Publiekrecht, deel 1, Brugge, die Keure, 2015, 153.

[9] J. DE STAERCKE, “Beginselen van behoorlijk bestuur en hiërarchie van de normen”, NJW 2004, afl. 94, (1406) 1407; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 50-51; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 364.

[10] A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 50-51; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 364; M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 107-108.

[11] RvS 8 november 2007, nr. 176.523, Lateur; RvS 23 oktober 2008, nr. 187.279, Verstrepen en cons.; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 51-52; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 364.

[12] M. BOES, “Het redelijkheidsbeginsel” in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure, 2006, 175-199.

[13] RvS 16 juni 1976, nr. 17.713, Jassogne; RvS 15 oktober 1982, nr. 22.540, Gutmacher; RvS 14 november 1987, nr. 28.895, vzw Onthaalcentrum voor gastarbeiders; RvS 5 mei 1994, nr. 47.235, Polfliet; RvS 14 februari 2002, nr. 103.580, nv Euro-Silo; RvS 19 maart 2007, nr. 169.068, Bilterys; RvS 14 juli 2008, nr. 185.388, Foquet; RvS 10 juli 2012, nr. 220.242, Universiteit Gent; RvS 10 juli 2012, nr. 220.243, Universiteit Gent; RvS 28 oktober 2013, nr. 225.271, Dewil; RvS 12 april 2016, nr. 234.348, bvba DLHVA; RvS 14 juni 2016, nr. 235.048, Delafonteyne; RvS 14 september 2017, nr. 239.067, Peeters; RvS 26 oktober 2017, nr. 239.576, Nauwelaers; RvS 28 november 2017, nr. 239.995, Purnode; RvS 16 januari 2018, nr. 240.430, Duwijn; RvS 10 oktober 2018, nr. 242.584, Tawfik; RvS 7 februari 2019, nr. 243.614, Vanhoutte; RvS 29 mei 2020, nr. 247.683, X; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2021, 1258-1260; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 399-400.

[14] RvS 16 juni 1976, nr. 17.713, Jassogne; RvS 15 oktober 1982, nr. 22.540, Gutmacher; RvS 14 november 1987, nr. 28.895, vzw Onthaalcentrum voor gastarbeiders; RvS 5 mei 1994, nr. 47.235, Polfliet; RvS 14 februari 2002, nr. 103.580, nv Euro-Silo; RvS 19 maart 2007, nr. 169.068, Bilterys; RvS 14 juli 2008, nr. 185.388, Foquet; RvS 10 juli 2012, nr. 220.242, Universiteit Gent; RvS 10 juli 2012, nr. 220.243, Universiteit Gent; RvS 28 oktober 2013, nr. 225.271, Dewil; RvS 12 april 2016, nr. 234.348, bvba DLHVA; RvS 14 juni 2016, nr. 235.048, Delafonteyne; RvS 14 september 2017, nr. 239.067, Peeters; RvS 26 oktober 2017, nr. 239.576, Nauwelaers; RvS 28 november 2017, nr. 239.995, Purnode; RvS 16 januari 2018, nr. 240.430, Duwijn; RvS 10 oktober 2018, nr. 242.584, Tawfik; RvS 7 februari 2019, nr. 243.614, Vanhoutte.

[15] I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 399-400; D. RENDERS en B. GORS, “Origine et contours des principes généraux de bonne administration” in E. TRAVERSA e.a. (eds.), Les dialogues de la fiscalité, Brussel, Larcier, 2013, (393) 413-414; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 343.

[16] RvS 19 april 2018, nr. 241.265, nv Roto Smeets Belgium.

[17] RvS 19 april 2018, nr. 241.265, nv Roto Smeets Belgium.

[18] RvS 19 april 2018, nr. 241.265, nv Roto Smeets Belgium.

[19] RvS 19 april 2018, nr. 241.265, nv Roto Smeets Belgium.