In juli 2023 kondigde minister van Financiën Vincent Van Peteghem de uitgifte van een nieuw type Staatsbon aan, een eenjarige Staatsbon gekoppeld aan een verlaagd tarief in de inkomstenbelasting van 15%. De eerste (en voorlopig ook laatste) uitgifte van deze eenjarige Staatsbon vond plaats op 4 september 2023 en werd de meest succesvolle uitgifte van Staatsbons in de Belgische geschiedenis. Ward Willems (KU Leuven, Instituut voor Fiscaal Recht) bespreekt voor het Tijdschrift Beleggingsfiscaliteit het fiscaal-juridisch kader. Via Jubel leest u in twee delen de krachtlijnen van zijn analyse. In een eerste deel gaat hij in op ervaringen met de eerdere Letermebons.

Staatsbon uitgegeven op 4 december 2011 (‘Letermebons’)

In 2011, te midden van de eurocrisis, lanceerde de toenmalige eerste minister Yves Leterme een campagne voor de uitgifte van Staatsbons aan het publiek. De Belgische financiële en politieke situatie was hoogst instabiel op dat moment. Op het moment van uitgifte bedroeg het standaardtarief in de inkomstenbelasting voor interestinkomsten nog 15%. Gezien de budgettaire toestand van België was het evenwel duidelijk dat belastingverhogingen onvermijdelijk zouden zijn. Het plan om de belastingtarieven voor roerende inkomsten te verhogen lag op de tafel tijdens de coalitiegesprekken die parallel werden gevoerd. De eerste minister stelde de leden van het Federaal Parlement evenwel gerust dat het tarief van 15% voor de Letermebons behouden zou blijven.

Kort na de uitgifte, bij de wet van 28 december 2011, werd het standaardtarief in de inkomstenbelasting voor interestinkomen inderdaad verhoogd van 15 naar 21%, maar werden bepaalde categorieën gevrijwaard van deze verhoging (met name de zgn. “gereglementeerde spaarrekeningen” en de Letermebons in het bijzonder). Het nieuwe artikel 534 van het WIB 1992, zoals ingevoegd bij deze wet, bepaalde dat interesten op Letermebons onderworpen bleven aan het tarief van 15% en definieerde deze als “Staatsbons uitgegeven tijdens de periode van 24 november 2011 tot 2 december 2011 en waarop tijdens diezelfde periode is ingeschreven”. Deze wetgever verantwoordde deze afwijking doordat de politiek zich duidelijk had geëngageerd om de voorwaarden van de uitgifte (incl. het belastingregime) van de Letermebons te honoreren en dat deze effecten werden uitgegeven om het vertrouwen in de Belgische schuld te herstellen en financiële stabiliteit te brengen tijdens een periode waarin de Belgische schuldsituatie bijzonder moeilijk was en het voorwerp uitmaakte van negatieve speculatie (hetgeen schadelijk was voor de budgettair en economisch reeds moeilijke situatie van België).

De Raad van State (Afdeling Wetgeving) was kritisch voor deze maatregel en was van oordeel dat deze discrimineerde ten aanzien van effecten die werden uitgegeven door andere staten, hetgeen een beperking van het vrij verkeer van kapitaal inhoudt.

Grondwettelijk Hof

Een beroep tot vernietiging werd ingesteld tegen de maatregel voor het GwH, op de grond dat de voordelige behandeling van Letermebons in strijd is met het grondwettelijke gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel en met het vrij verkeer van de kapitaal en het Europese staatssteunverbod. Volgens de verzoeker discrimineerde de regeling ten aanzien van andere emittenten van spaarproducten (onderworpen aan het tarief van 21%) en verstoorde dit hierdoor ook de vrije mededinging in de interne markt. In zijn arrest van 28 februari 2013 verwierp het GwH deze middelen.

Commentaar

Wij sluiten ons aan bij de redenering van het GwH dat de situatie van private emittenten niet vergelijkbaar was in het licht van de specifieke context van de eurocrisis en dat de verantwoording van de Belgische Staat kan worden beschouwd als een dwingende reden van algemeen belang, die het verschil in behandeling kan rechtvaardigen. De uitgifte van Letermebons was immers nodig om de negatieve speculatie tegen de Belgische staatsschuld (en bijhorende negatieve effecten op de begroting) een halt toe te roepen. Het vertrouwen van beleggers was op dat moment essentieel om een succesvolle uitgifte te verzekeren en elke latere wijziging die een impact zou hebben op het nettorendement van de effecten zou dit vertrouwen wezenlijk hebben kunnen aantasten (met een mogelijke negatieve impact op latere uitgiftes). De regeling was noodzakelijk om de integriteit van de staatsfinanciën te vrijwaren op macroniveau. Terwijl zuiver economische doelstellingen, zoals de bescherming van de nationale economie, geen rechtvaardiging kunnen vormen voor beperkingen van de fundamentele vrijheden, heeft het HvJ reeds aanvaard dat doelstellingen die “een uitdrukking zijn van [het] algemeen economisch en sociaal beleid” geacht worden “niet uitsluitend voor economische doeleinden […] te zijn getroffen”.

Dat gezegd zijnde, bestaat er onzes inziens geen twijfel over het feit dat (quasi) alle buitenlandse overheidseffecten effectief uitgesloten waren, in het bijzonder (maar niet louter) na de wijziging in 2012, hetgeen een beperking van het vrij verkeer van kapitaal inhoudt. Zelfs voor deze wijziging was de verantwoording van de minister van Financiën die het tegendeel moest aantonen (en schijnbaar werd weerhouden door het GwH) weinig overtuigend. De term “Staatsbon” (FR: “Bons d’Etat”) wordt immers specifiek gebruikt en gedefinieerd in wetgeving met betrekking tot de publieke financiën van de Staat en moet, bijvoorbeeld, worden onderscheiden van andere overheidseffecten, zoals lineaire obligaties (OLO’s), waarvoor andere wetgeving van toepassing is. Luidens artikel 1 van het KB van 9 juli 2000 betreffende de uitgifte van Staatsbons wordt de minister van Financiën gemachtigd om “leningen genaamd ‘Staatsbons’” uit te geven onder de door de minister vast te stellen voorwaarden. Artikel 2 en volgende beschrijven verder de aard van Staatsbons (bv. uitsluitend bestemd voor “particulieren”, zoals gedefinieerd in art. 3), de modaliteiten voor de uitgifte en de bepaling van de interestvoet en uitgifteprijs.

Het is moeilijk om het gebruik van exact dezelfde term “Staatsbon” (met hoofdletter) in artikel 534 WIB 1992 op enig andere manier te interpreteren dan als verwijzend naar de voormelde betekenis. De term wordt nergens anders gebruikt in het WIB 1992. Zelfs indien deze moet worden begrepen in de zin dat ook buitenlandse effecten geviseerd worden, dan betekent de interpretatie van deze term op basis van de hierboven besproken “financiële” betekenis nog steeds dat deze effecten ook aan dezelfde of voldoende gelijkaardige voorwaarden moeten voldoen en dat (buitenlandse) lineaire obligaties in principe uitgesloten zijn.

Nog belangrijker echter is de verwijzing naar een specifieke inschrijvingsperiode en uitgiftedatum die overeenkomt met een uitgifte door het Koninkrijk België. Dit kan de facto vele buitenlandse uitgiften uitsluiten, gezien de buitenlandse uitgiftekalenders niet (noodzakelijk) gelijklopen met die van de Belgische Staat (zie ook hoger). Bepaalde buitenlandse (bv. Italiaanse) uitgiften kwamen mogelijk nog in aanmerking, maar andere vroegere of latere uitgiften in het vierde kwartaal van 2011 werden uitgesloten. Maar zelfs voor de uitgiften tijdens de geviseerde periode kwamen enkel uitgiften van “Staatsbons” in aanmerking, hetgeen nog steeds het effect had dat de meeste publieke uitgiften van buitenlandse overheidseffecten, zoals lineaire obligaties, uitgesloten bleven. In elk geval, na de beperking van de regeling tot uitgiften op zondag 4 december 2011, rest nog weinig twijfel dat de regeling de facto beperkt werd tot de Belgische Letermebons en alle andere buitenlandse (bv. Italiaanse) uitgiften op andere data, uitgesloten werden.

Zoals vermeld, veronderstelde het GwH dat buitenlandse effecten wel in aanmerking kwamen. Het argument van verkapte discriminatie door verwijzing naar een specifieke inschrijvingsperiode en uitgiftedata werd niet expliciet opgeworpen voor het Hof, noch werd verwezen naar een mogelijke discriminatie tussen “Staatsbons” en andere vastrentende overheidseffecten. Bovendien hield het arrest zoals vermeld geen rekening met de retroactieve beperking van het toepassingsgebied in 2012. Het arrest laat deze vragen dus onbeantwoord. Onzes inziens zijn er geen valabele argumenten te vinden in de verantwoording van de Staat (die verwijst naar het algemeen economisch beleid) waarom buitenlandse uitgiften (van “Staatsbons” of andere types van publiek uitgegeven effecten van de overheidsschuld) gedurende dezelfde periode van de eurocrisis uitgesloten werden. Verschillende andere EU-lidstaten worstelden tijdens die periode eveneens met negatieve speculatie en hoge interestvoeten.

Andere rechtvaardigingen voor dit verschil zijn moeilijk te vinden. Luidens artikel 65(1)(b) VWEU kunnen aangelegenheden die de “openbare orde” of “openbare veiligheid” aanbelangen ook beperkingen op de vrijheid van kapitaal rechtvaardigen. Echter, deze uitzonderingen worden strikt geïnterpreteerd en worden enkel weerhouden wanneer sprake is van een “werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast” en deze uitzonderingen “niet […] voor zuiver economische doeleinden worden aangevoerd”. Maar zelfs indien zo’n uitzonderlijke rechtvaardigingsgrond zou zijn weerhouden, moet de regeling nog steeds proportioneel zijn. Eenzelfde behandeling van buitenlandse publieke effecten van de overheidsschuld uitgegeven tijdens het vierde kwartaal van 2011, was wellicht evenrediger, zonder impact op de Belgische schuldsituatie en kredietwaardigheid en een beperkte impact op de belastinginkomsten. De regeling leek dus wel degelijk strijdig met het vrij verkeer van kapitaal. De toenmalige minister van Financiën stelde bovendien zelf dat hetzelfde resultaat evengoed had kunnen worden bereikt via de prijszetting van de Letermebons in plaats van een voordelig belastingregime.

Onzes inziens werd de uitkomst voor het GwH in grote mate beïnvloed door de uitzonderlijke context en de specifieke aard van de maatregel (als eenmalige, in de tijd beperkte crisismaatregel) en door de (beperktere) uitwerking van de opgeworpen middelen. Er kan niet worden uitgesloten dat het Hof gevoelig zou zijn geweest voor de besproken argumenten van verkapte discriminatie en genoodzaakt zou zijn geweest om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ.

Ward Willems – KU Leuven, Instituut voor Fiscaal Recht

Deze tekst is een ingekorte versie. In de integrale versie zoals gepubliceerd in het Tijdschrift Beleggingsfiscaliteit analyseert nog andere aspecten van de regeling. Ook op de elementen die heir behandeld worden gaat hij nog dieper in. Dit alles gestaafd met een uitgebreid voetnotenapparaat.