Sinds 2007 al is Club Brugge op zoek naar een locatie om een nieuw stadion te bouwen, dat voldoet aan alle noden van een modern sportstadion. De club is echter verzandt in een lange reeks van problemen met de verkrijging van de nodige vergunningen, die wel al werden verkregen, maar steeds opnieuw worden aangevochten. Houda Berrada en Yüksel Samet Gündogan (BLSC) analyseren de situatie en kijken naar de toekomst met hun tekst “De vergunningenstrijd van Club Brugge: rechtsbescherming houdt de handen boven het hoofd”.

Club Brugge op zoek naar een nieuw stadion

No sweat, no glory. Dat is wat u vaker kan zien en horen in en rond het Jan Breydelstadion in Brugge, de thuishaven van de rivalen Club en Cercle Brugge sinds 1975. Wij zijn echter geen Brugse supporters, maar kropen deze keer in onze voetbalshirts om het zweet te laten gieten over een recent vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb).[1]

Al sinds 2007, goed voor quasi 16 tot 17 jaar, tracht de voetbalclub met verschillende stadionplannen op tal van locaties bestemmingswijzigingen te verkrijgen en desgevallend vergunning tot het uitbouwen van een hypermodern voetbalcomplex. Het huidige Jan Breydelstadion voldoet immers niet meer aan de verwachtingen van het hedendaags voetbal en is dringend aan vernieuwingen toe gezien de Brugse voetbalclub herhaaldelijk de gedateerde infrastructuur, het betonrot en de achterhaalde technologieën aankaart als reden voor een nieuw(er) stadion.

De grondvesting van dat hypermoderne voetbalcomplex op een andere locatie dan het huidige Jan Breydelstadion heeft echter de toewijding van verschillende planologische procedures op gewestelijk niveau en daaropvolgende geschillen bij de Raad van State verdiend. Een eerste beslissing van de Vlaamse regering voor een nieuwe locatie werd vastgesteld in een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (GRUP) in 2011. Die werd later het onderwerp van een vernietigingsarrest van de Raad van State in 2013.[2] Een hernomen planprocedure – op nogmaals een andere locatie – mondde vervolgens uit in een nieuw besluit van de Vlaamse regering met de vaststelling van een GRUP in 2017, die op haar beurt een gedeeltelijke hoofdrol toegewezen kreeg in een vernietigingsarrest van de Raad van State.[3] Wederom werd een nieuwe poging gewaagd om de vernietigde onderdelen van deze laatste GRUP aan te passen, doch zonder succes met nogmaals een vernietigingsarrest.[4]

Na zo goed als uitgeprocedeerd te zijn, stelde het college van burgemeesters en schepenen van de stad Brugge in januari 2020 een nieuw voorstel aan de Brugse voetbalclub.[5] Vanwege de decennialange stadionfunctie en de planologisch geëigende ligging van de Olympiasite (waar het huidige stadion van Club Brugge reeds vestigt en in eigendom is van de stad) is de stad Brugge bereid om dit gebied in erfpacht te geven aan Club Brugge rekening houdend met de wil van deze laatste om een stadion in te planten met een capaciteit van ca. 40.000 zitplaatsen.

In maart 2021 diende Club Brugge een aanvraag in tot afgifte van een omgevingsvergunning voor de bouw en exploitatie[6] van een voetbalstadion voor 40.116 supporters. De bouw zou gepaard gaan met de aanleg van een publiek toegankelijke parkzone, uitgezonderd op wedstrijddagen waarop het parkje gedeeltelijk zou dienen als parking voor supporters, en de afbraak van het huidige voetbalcomplex. Bij de aanvraag werd een milieueffectrapport (MER) toegevoegd dat bijkomend een mobiliteitsplan voordroeg. Dit laatste omvat een uitgebreid rapport van hoe het stadion efficiënt en veilig bereikbaar blijft evenals het aantal parkings. Na een termijn waarin bezwaarschriften ingediend en adviezen werden verleend, besloot de stad Brugge in oktober 2021 om de voetbalclub te vergunnen.

De vergunning stoot echter op de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen, zoals definitief vastgesteld door de gemeenteraad van de stad Brugge van 25 januari 2011 en goedgekeurd met een deputatiebesluit van 7 april 2011 (hierna: de Brugse Verordening) evenals een aantal beginselen van behoorlijk bestuur.

De Brugse Verordening steekt er een stokje voor…

De Raad stelt dat de aanvraag tot afgifte van een omgevingsvergunning voor de bouw en exploitatie van een voetbalstadion de voornoemde Brugse verordening miskent. De vereisten van de Brugse Verordening betreffende het parkeren zouden immers niet zijn voldaan in het project MER dat werd toegevoegd aan de aanvraag. De verplichting die meer bepaald voortvloeit uit de Brugse Verordening en die volgens de Raad niet werd gerespecteerd, omvat het organiseren van parkeergelegenheid op eigen terrein, zoals vermeld in hoofdstuk 4, titel A van de Brugse Verordening. Uit het bijbehorende mobiliteitsplan blijkt immers dat het nieuwe stadion over 3000 parkeerplaatsen zou beschikken op de site zelf in combinatie met 600 randparkings en 5870 zogenoemde “afstandparkings”. Het schoentje knelt vooral bij dit laatste, gezien de afstandparkings niet op het terrein van het bouwperceel zelf worden gerealiseerd terwijl dit wel wordt vereist door de Brugse Verordening.[7]

Zowel Club Brugge als de stad Brugge betwistten in de eerste plaats de toepasselijkheid van de Brugse Verordening. De Brugse Verordening zou volgens de partijen parkeernormen bevatten voor verschillende types van gebouwen, maar niet voor recreatieve voorzieningen of voetbalstadions specifiek. Daarbij stelde Club Brugge dat, volgens artikel 14, §1 van de Brugse Verordening, de aanvrager is vrijgesteld van de opmaak van een toelichtende mobiliteitsstudie om te zien of de aanvraag voldoet aan de parkeernormen van de Brugse Verordening. Het project MER zou dit immers opvangen. Daaruit werd vastgesteld dat de vereisten van de Brugse Verordening wel zouden voldaan zijn, gezien de mobiliteitsaspecten met inbegrip van het parkeren werden onderzocht. De stad Brugge gaat nog verder door te stellen dat de parkeernormen in de Brugse Verordening zelfs geen regels van dwingende aard zijn, aangezien deze horen bij een algemene toelichting van het hoofdstuk en geen deel uitmaken van een regelgevende bepaling.

De Raad gaat hier niet in mee en stelt dat de bepalingen die vermeld staan onder de algemene principes van het parkeerbeleid wel degelijk een “rigoureus geformuleerde, afdwingbaar gestelde regels” zijn. De Raad is overigens van oordeel dat een voetbalstadion wel moet voldoen aan de parkeernormen in de Brugse Verordening, hoewel dit niet specifiek benoemd wordt in de Brugse Verordening. De Raad stelt tevens vast dat de vrijstelling van de opmaak van een mobiliteitsstudie geen afbreuk kan doen aan de verplichting om de parkeernoden op eigen terrein op te lossen.

De beginselen van behoorlijk bestuur (en de formele motiveringsplicht)

Beginselen van behoorlijk bestuur zijn een onderdeel van de algemene rechtsbeginselen. Ondanks hun ongeschreven karakter worden zij specifiek gekenmerkt door de preventieve rechtsbescherming die zij bieden aan rechtsonderhorigen tegenover het overheidsoptreden. Zij zijn dus niet louter van aanvullend recht, maar dwingen het bestuur om concrete zaken in rekening te brengen.[8] Bestuurshandelingen worden m.n. voorbereid, genomen en ter kennis gebracht aan het individu in het licht van deze beginselen. Eventuele afwijkingen kunnen immers leiden tot de vernietiging van een bestuurlijke beslissing. Uit een brede waaier aan beginselen hielden in deze zaak voornamelijk het zorgvuldigheids-, redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel evenals de motiveringsplicht de handen boven het hoofd.

Het zorgvuldigheidsbeginsel

Met de breedste draagwijdte heerst dit beginsel[9] over quasi alle instellingen binnen ons rechtsstelsel. Een beginsel dat in de rechtsleer als de ‘moeder der beginselen van behoorlijk bestuur’ wordt bestempeld. Het zorgvuldigheidsbeginsel kent haar bestaan vanuit de algemene zorgvuldigheidsnorm overeenkomstig artikel 1382 oud BW. Daaruit volgt dat elk bestuur zich moet gedragen zoals een normaal, voorzichtig en zorgvuldig handelend bestuur, geplaatst in dezelfde omstandigheden. Het bestuur wordt dusdanig verplicht om zorgvuldig te handelen bij het voorbereiden, nemen, ter kennis brengen en uitvoeren van beslissingen. Dit impliceert dat het bestuur alvorens een beslissing te nemen de concrete feiten met de vereiste zorgvuldigheid heeft vastgesteld, de feitelijke en juridische aspecten zorgvuldig heeft onderzocht en dat deze beslissing vervolgens een belangenafweging heeft ondergaan.[10] Zo stelt Wirtgen “dat het bestuur slechts na een behoorlijk onderzoek van de zaak en met kennis van alle relevante gegevens een beslissing mag nemen.”.[11]

Het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel

Het bestuur behoudt haar soevereiniteit bij het nemen van beslissingen. Dat mag echter niet leiden tot een willekeurig overheidsoptreden. Het bestuur beschikt over gebonden bevoegdheden waar de regels en procedures bij het nemen van beslissingen vaststaan. In dat geval wordt het evenredigheidsbeginsel[12]niet toegepast. Deze laatste vervult echter een belangrijke rol indien het bestuur beslist op grond van de discretionaire bevoegdheden waar zij in behoorlijke mate over een beoordelingsvrijheid beschikt. Het bestuur bepaalt in dat geval vrij hoe en wat zij beslist, evenwel begrensd door de redelijkheid. Het bestuur handelt aldus onredelijk indien zij haar beslissing neemt op basis van juiste feitelijke gegevens en in rechte relevante motieven, maar er een kennelijke wanverhouding bestaat tussen de aangevoerde motieven en de eigenlijke beslissing.

Het (materiële) motiveringsbeginsel en de formele motiveringsplicht

Administratieve overheden zijn gebonden aan de materiële motiveringsplicht. Dat houdt in dat iedere administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan de echtheid deugdelijk werd bewezen en die de beslissing in rechte kunnen verantwoorden. Die motieven moeten hun grondslag vinden in feiten die relevant zijn bij het nemen van de beslissing en met de vereiste zorgvuldigheid worden vastgesteld.[13] Gelet op het algemeen karakter is dit beginsel van toepassing op alle overheidsbeslissingen. Uitgaande van dit beginsel van behoorlijk bestuur voegde de wetgever de Wet Motivering Bestuurshandelingen[14] toe. Die wet heeft tot doel dat, behoudens een aantal uitzonderingen, de motieven die als grondslag dienen voor een individuele beslissing en die een bepaald rechtsgevolg creëren in hoofde van één of meer bestuurden uitdrukkelijk in de beslissing zelf gemotiveerd worden.[15]

Op die manier moet de bestuurde afdoende geïnformeerd zijn over een beslissing van het bestuur. De RvVb bevestigt dit uitdrukkelijk in haar arrest: “In het licht van de op haar rustende motiveringsplicht is de verwerende partij (stad Brugge) […] ertoe gehouden om op een duidelijke manier de redenen te vermelden die geleid hebben tot het nemen van haar beslissing.”.

Weerslag van de verplichtingen

Uit het arrest blijkt dat de stad Brugge bij het verlenen van de omgevingsvergunning het veelvuldig heeft nagelaten om de beginselen en verplichtingen in aanmerking te nemen.

Wanneer een overheid onderzoekt of een aanvraag verenigbaar is met de goede ruimtelijke ordening beschikt zij over een ruime discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de krijtlijnen door de wetgever werden getekend, maar dat het bestuur evenwel haar vrijheid behoudt bij het nemen van een beslissing. Die vrijheid is evenwel niet absoluut. De overheid moet duidelijk aangeven op welke motieven haar beslissing steunt. Bovendien moet zij de nodige aandacht besteden aan kritieken en bezwaren die gedurende de procedure aan de dag worden gelegd. Hoewel de Stad Brugge niet gehouden wordt aan een algemene motiveringsplicht per bezwaarlijk argument, moet zij wel op een duidelijke manier aangeven welke redenen tot de genomen beslissing hebben geleid.

De Raad stelde vast dat Stad Brugge geen afdoende antwoord heeft geboden op de collectieve bezwaarschriften van belanghebbende bewoners, resp. burgers, inzake de mobiliteitshinder die veroorzaakt zou worden ten gevolge van de bestreden beslissing, in casu de omgevingsvergunning ten voordele van Club Brugge. Het louter verwijzen naar en beoordelen van een MER als antwoord op een bezwaar of kritiek kan immers niet als afdoende antwoord worden beschouwd.

Hoewel de Stad haar motieven steunt op een expertenverslag, dat op haar beurt louter werd gebaseerd op een onofficiële supportersenquête uit 2015, en daar meermaals naar verwijst, is dat niet voldoende volgens de Raad. Die bepaalt dat een vergunningverlenende overheid, in het licht van het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, in elk geval haar beslissing moet steunen op juiste en zorgvuldig vastgestelde gegevens. Dit komt erop neer dat de overheid haar beslissing zorgvuldig moet voorbereiden en de feitelijke en juridische aspecten zelf nog eens moet onderzoeken om met kennis van zaken tot een beslissing te komen. De beslissing louter steunen op een expertenverslag doet aldus geen afbreuk aan de verplichting in hoofde van de overheid om zelf nog eens een grondige analyse door te voeren betreffende dit verslag en de vaststellingen te controleren op de feitelijke en juridische juistheid ervan.

Het niet naleven van deze principes, naast de bepalingen van de Brugse Verordening, heeft de Raad ertoe geleid om de bestreden beslissing te vernietigen.

Mogelijke doorbraak in stadiondossier Club Brugge door wijziging Brugse stedenbouwkundige Verordening?

Het college van burgemeester en schepenen van de stad Brugge bleef niet bij de pakken zitten en kwam een maand later met een mogelijke doorbraak in het stadiondossier van Club Brugge. Om in de toekomst interpretatieverschillen te vermijden met betrekking tot de Brugse Verordening, wil het stadsbestuur de Brugse Verordening aanpassen. De stad Brugge had immers een andere interpretatie van de verordening dan de Raad. Volgens de Brugse schepen van Ruimtelijke Ordening was deze interpretatie te letterlijk. Als gevolg daarvan zou de gewijzigde Brugse Verordening een ruimere betekenis moeten geven aan de parkeerverplichtingen, waarbij er bovendien voor grotere projecten, die gepaard gaan met een mobiliteitsstudie, afwijkende mogelijkheden voorzien worden met een parkeeraanbod buiten eigen terrein.[16]

Vanuit juridisch oogpunt rijst dan de vraag in welke mate de geplande wijziging van de Brugse Verordening de onpartijdigheid van de stad Brugge in het gedrang brengt. De stad Brugge zal alvast goed moeten en kunnen motiveren waarom ze zich genoodzaakt voelt om de Brugse Verordening te wijzigen. Zij faalde immers ruim in onder meer het volbrengen van de motiveringsplichten. Bovendien zal er een strengere motiveringsplicht hangen boven het hoofd van de stad omdat zij vooreerst zeer sterk geëngageerd waren in het project van de voetbalclub. De Brugse Verordening zodanig wijzigen zodoende de voetbalclub haar vergunning zou kunnen

verkrijgen, is derhalve een gevaarlijke stap tegen het waarborgen van de onpartijdigheid van de stad. Een volgende fase van het vergunningsproces zou immers kunnen botsen op het befaamde onpartijdigheidsbeginsel.[17]

Uit het voorgaande kan eveneens worden geconcludeerd dat een project-MER een instrument is dat burgerparticipatie mogelijk maakt in het besluitvormingsproces van grote projecten. Langs de andere kant zorgt het ook voor vertraging, zoals die van het stadion in Club Brugge. De project MER wordt meer en meer in vraag gesteld en bezorgt niet alleen de nodige onzekerheid bij projectontwikkelaars, maar ook bij de ruimtelijke overheden, zoals de stad Brugge. De mondigheid van de burger zorgt ervoor dat het spanningsveld tussen de rechtsbescherming van de burger en rechtszekerheid alsmaar toeneemt. Dit wordt eveneens bevestigd in de rechtsleer.[18]

Houda Berrada en Yüksel Samet Gündogan

Referenties

[1] RvVb 2 februari 2023, nr. RvVb-A-2223-0506.

[2] RvS 20 september 2013, nr. 224.750.

[3] RvS 6 oktober 2020, nr. 248.469.

[4] RvS 21 oktober 2022, nr. 254.844.

[5] STAD BRUGGE, Stad Brugge neemt doorstart in stadiondossiers, https://www.brugge.be/stad-brugge-neemt-doorstart-in-stadiondossiers (consultatie op 10 april 2023).

[6] Gemeentelijke Stedenbouwkundige Verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplanting, BS 19 april 2011; https://www.brugge.be/gemeentelijke-stedenbouwkundige-verordening-op-het-bouwen-verkavelen-en-op-de-beplantingen

[7] RvVb 2 februari 2023, nr. RvVb-A-2223-0506.

[8] Cass. 1 maart 2010, RW 2010-11, 1091, noot W. VANDENBRUWAENE.

[9] S. DE SOMER en I. OPDEBEEK, Algemeen bestuursrecht (tweede editie), Brussel, Intersentia, 2019, 373.

[10] RvS 27 april 2004, nr. 130.662, RW 2006-07, 1359, noot S. DENYS, RvS 22 maart 2010, nr. 202.182; S. DE SOMER en I. OPDEBEEK, Algemeen bestuursrecht (tweede editie), Brussel, Intersentia, 2019, 374.

[11] RvS 23 februari 2004, nr. 128.424, Van Ghyseghem; A. WIRTGEN, Rechtsbescherming van de burger tegenover de overheid: Academiejaar 2022-2023, Brussel, VUB, 2023, 46.

[12] S. DE SOMER en I. OPDEBEEK, Algemeen bestuursrecht (tweede editie), Brussel, Intersentia, 2019, 399.

[13] Ibid, 397.

[14] Wet 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991, 19.976.

[15] Art. 2 Wet Motivering Bestuurshandelingen.

[16] N. STAELENS, “Wijziging stedenbouwkundige Verordening: Nieuwe stap in stadiondossier Club”, 14 maart 2023, https://www.focus-wtv.be/nieuws/wijziging-stedenbouwkundige-verordening-nieuwe-stap-stadiondossier-club.

[17] Merk op: dit beginsel mag evenwel niet leiden tot de onmogelijkheid van het bestuur om bepaalde beslissingen te nemen.

[18] L. LAVRYSEN en H. SCHOUKENS, “Milieueffectenrapportage” in P. CANNOOT, J. GOOSSENS en J. VANDE LANOTTE (eds.), Rechtsbescherming in het Publiekrecht: kan er nog gebouwd worden in Vlaanderen?, Wolters Kluwer Belgium, Mechelen, 2016, 481-568.