Op 24 januari 2024 keurde de Algemene Vergadering van het Rekenhof een verslag goed met als titel ‘Betaalbare toegang tot justitie. Tweedelijnsbijstand en rechtsbijstandsverzekeringen’. Deze Nota laat zich erg kritisch uit over de besteding van de budgetten voor tweedelijnsbijstand en stelt de noodzaak tot besparingen voorop. Misschien is het nuttig te kijken of de kritiek in deze nota terecht is.

Het is een open deur intrappen te stellen dat tweedelijnsbijstand een belangrijk gegeven is in elk rechtsbestel in een democratische rechtsstaat. Zij wordt geregeld door Europese richtlijnen, die alleszins in hun doel bindend zijn voor de EU-lidstaten, en deze lidstaten dus nopen tot aanpassing van hun reglementen en wetgeving. Dat is omdat zij een materie regelt die als cruciaal wordt aanzien in elke democratische rechtsstaat. De gelijke rechten en plichten zoals voorzien in ons bestel zouden van generlei waarde zijn als de minvermogende ze niet (of minder) zou kunnen afdwingen dan een meer vermogende burger van dit land.

In die zin staat de rechtsbijstandsverzekering daarvan enigszins los, nu zij sowieso de meer begoeden aanbelangt en dus een andere doelgroep bedient.

Belang van tweedelijnsbijstand voor de advocatuur

Ook voor de advocatuur is de organisatie van de tweedelijnsbijstand niet zonder belang. Vooreerst is er het maatschappelijke verantwoordelijkheidsgevoel dat al decennialang de advocatuur als beroepsgroep kenmerkt, en die haar er ook toe genoopt heeft jarenlang gratis te voorzien in juridische bijstand voor degenen die zich geen advocaat konden veroorloven. Gelukkig is die tijd voorbij, en werd voorzien in een structureel systeem.

Vandaag kan bovendien vastgesteld worden dat de tweedelijnsbijstand voor veel advocaten een aanzienlijk deel van hun activiteiten en inkomsten omvat. Statistieken van de Orde van Vlaamse balies van 2016 tonen alvast aan dat 42,94% van de Vlaamse advocaten vrijwilliger zijn in het kader van de juridische tweedelijnsbijstand. Dat komt neer op ongeveer 4.500 advocaten. Het merendeel daarvan ontvangt slechts een kleine vergoeding voor de prestaties die ze leveren. Een klein percentage ontvangt daarentegen een redelijk grote vergoeding (omwille van talrijke prestaties).

Tweedelijnsbijstand is dus in de loop der jaren uitgegroeid tot een bijzonder belangrijk gegeven voor de burgers van dit land, net zoals voor de advocatuur. Daarvoor krijgen de balies een jaarlijkse toelage van het Ministerie van Justitie voor de vergoeding van prestaties, verplaatsingsvergoedingen, administratieve kosten van advocaten en subsidies voor de werkingskosten van de Bureaus voor Juridische Bijstand.

Enkele cijfers

Het Rekenhof meent thans in haar nota dat de balies hun uitgaven voor tweedelijnsbijstand (de organisatie en werking van de Bureaus voor Juridische Bijstand) onvoldoende verantwoorden omdat er ontoereikende interne controles zouden zijn en een te beperkte rapportering aan de FOD Justitie.

Als we de cijfers bekijken, stellen we vast dat de tweedelijnsbijstand het land ongeveer 155.304.132,28 euro (gerechtelijk jaar 2022-2023) kostte aan vergoedingen voor de meewerkende advocaten en 10.871.289,26 euro voor de organisatie van de tweedelijnsbijstand (ministeriële besluiten 29 mei 2024, BS 3 juni 2024).

Het merendeel van de subsidies wordt dus – terecht – besteed aan vergoedingen voor de meewerkende advocaten.

Laat ons die kosten eerst bekijken, nu het Rekenhof meent in haar nota dat de balies hun uitgaven voor tweedelijnsbijstand (de organisatie en werking van de Bureaus voor Juridische Bijstand) ‘onvoldoende verantwoorden omdat er onvoldoende interne controles zouden zijn en een te beperkte rapportering aan de FOD Justitie.’

Tien jaar geleden rommelde het ook al eens in de ideeën over de organisatie van de tweedelijnsbijstand. Diverse kritische uitlatingen in de pers omtrent de organisatie van de tweedelijnsbijstand door actoren op het terrein, evenals publieke onthullingen van een aantal aberraties (bijvoorbeeld bij het zgn. “Acquino-proces”), maakten dat zowel in de publieke opinie als op het kabinet van toenmalig minister van Justitie Geens ontevredenheid ontstond over de organisatie van het geldende systeem.

De hervorming van 2016

De maatregelen zoals vervat in de gepubliceerde tekst brachten volgende essentiële wijzigingen:

• Omdat men af wilde van de ( al dan niet reële) “overconsumptie” in de tweedelijnsbijstand, waardoor responsabilisering van de rechtszoekende gewenst werd geacht, werd gekozen voor een financiële barrière. Vanaf 1 september 2016 werd de rechtzoekende verplicht een forfaitaire bijdrage te betalen per aanstelling van een advocaat en per procedure, het zogenaamde remgeld.
• Om zeker te zijn dat er bij de rechtszoekende een daadwerkelijke nood tot tweedelijnsbijstand bestond, werd het systeem van aanstelling van advocaten zuiver op basis van “onvoldoende inkomsten” verlaten. Vanaf 1 september 2016 moet bij de toewijzing van een pro-Deoadvocaat ook een beperkte toets van het vermogen van de rechtszoekende geschieden alvorens tot aanstelling van een advocaat kan worden overgegaan.

Eén en ander lijkt dus alvast stringent gecontroleerd te worden. Alle gerekende prestaties worden overigens op lokaal niveaus gecontroleerd door de correctoren van de BJB’s, die de gevoegde stukken controleren, de gerekende prestaties bekijken, verplaatsingsvergoedingen afchecken …. Op deze controle wordt dan nog eens een steekproef georganiseerd die gebeurt door een Franstalige balie waarbij willekeurig geselecteerde dossiers nog eens gecontroleerd worden. Dit levert overigens elk jaar beperkte correcties op, maar nooit echte anomalieën.

In dit systeem kan dus moeilijk een ‘gebrek aan interne controles’ als tekortkoming weerhouden worden.

De hervorming van de tweedelijnsbijstand in 2016 bracht ook voor de advocaat-vrijwilliger belangrijke wijzigingen:

• Zij worden door de bureaus voor juridische bijstand strenger gecontroleerd en “gestraft” ingeval van tekortkomingen. Overconsumptie of gebrekkige controle zal dus wellicht niet aan de orde zijn.
• De zgn. nomenclatuur ( i.e. de puntenlijst op basis waarvan zij hun vergoeding aanvragen), werd totaal hervormd, gewijzigd en aangepast aan de realiteit (waarbij dus een inschatting werd gemaakt van hoeveel tijd een bepaalde prestatie gemiddeld zou duren (bijvoorbeeld : het opstellen van een conclusie in een echtscheidingszaak, een zitting van de politierechtbank, ….).

Dat advocaten bovenop hun prestaties 20% ‘overheadskosten’ kunnen rekenen komt voor als een realistische inschatting. Het kan niet de bedoeling zijn dat binnen advocatenkantoren het ‘betalend cliënteel’ geacht wordt de kantoorkosten dragen die dan vervolgens tweedelijnsbijstand mogelijk maken …

Ook hierin bevindt zich dus niet het probleem zoals het gezien wordt in de nota van het Rekenhof.

Van gesloten naar open enveloppe

Er werd qua subsidiëring altijd gewerkt met het system van de ‘gesloten enveloppe’, wat wil zeggen dat de waarde van een punt niet op voorhand vastligt, maar dat een vast bedrag wordt voorzien dat gedeeld wordt door het totale aantal ingediende punten. Balies zouden er dus ook geen belang bij hebben hier onzorgvuldig toezicht op te houden. Wat dit systeem als nadeel heeft ( voor de balie) is de onzekerheid over het bedrag dat de advocaat-vrijwilliger zal krijgen voor zijn prestaties en de laattijdige uitbetalingen.

Echter werd in de loop der jaren het systeem steeds meer versoepeld. In 2022 bijvoorbeeld besliste de minister van Justitie een eerste keer de waarde van een punt te indexeren, in plaats van zuiver met een gesloten enveloppe te werken.

Het KB van 21 februari 2024 (BS 29 februari 2024) schrijft een vaste en geïndexeerde waarde van het punt voor en dus wordt nu reeds de facto gewerkt binnen het systeem van de open enveloppe.

Dat daarbij grondige controles wenselijk zijn, is logisch. Immers valt de nevenwerking van de gesloten enveloppe weg, waarbij niemand belang heeft bij ‘overconsumptie’. Volgens het KB van 21 februari 2024 dient de minister deze processen en systemen te valideren.

‘Het Compendium’ (de hervormde wet uit 2016) was resultaat van jaren praktijkervaring, overleg en monitoring van de ongebreidelde casuïstiek die de tweedelijnsbijstand omvat. Het beantwoordt, zoals hierboven uiteengezet, in verregaande mate aan de bekommernis van de overheid.

Mogelijkheden tot tegemoetkoming?

Misschien moet de communicatie over de verrichte controles-en kruiscontroles met de FOD Justitie beter ?

Mits duidelijke garanties voor het beroepsgeheim ( niet onbelangrijk in deze), zijn er weinig argumenten tegen een openheid van zaken voor wat betreft de controles, de kruiscontroles en de prestatie-afrekeningen ….

Misschien biedt de nieuwe functie van auditor tweedelijnsbijstand die de OVB recent in het leven riep hier enig soelaas ? Door overkoepelend boven de lokale BJB’s drie auditors te benoemen zal de OVB immers meer rechtstreekse en directe informatie kunnen verzamelen, wat een vlottere communicatie moet mogelijk maken. Zo moet het mogelijk zijn om de FOD Justitie toegang te geven tot de totale bedragen die worden uitbetaald aan elke advocaat. Wat belet het overmaken van deze (reeds voorhanden zijnde) lijsten ?

Overigens blijkt eveneens duidelijk uit de nota van het Rekenhof dat de FOD Justitie zelf ook niet direct een actieve rol heeft gespeeld en dus wellicht ook geen vragende partij was voor bijkomende informatie of controles. Desorganisatie en een ‘verstoring van de continuïteit van de dienstverlening’ zouden daaraan ten grondslag liggen, aldus de nota van het Rekenhof. Daar ligt dus wellicht ook nog wel wat werk, nu een goede communicatie alleen maar kan bestaan als ze in twee richtingen werkt….

De nota van het Rekenhof is ook kritisch voor de subsidies aan de balies voor de organisatie van de tweedelijnsbijstand. Deze is ingevolge de recentste wetswijziging al verminderd van 8,108 naar 7% en dit ingevolge de onmiddellijke inwerkingtreding van de Wet van 19 december 2023 houdende diverse bepalingen in burgerlijke en gerechtelijke zaken (BS 27 december 2023). Of deze subsidie al dan niet overdreven is zullen interne audits moeten aantonen. Het valt moeilijk in te schatten wat een correcte personeelskost is, verbonden aan de organisatie van al het bovenvermelde, aan het ontvangen van al de rechtszoekenden, welke de juiste kost is van de logistieke ondersteuning van dit alles …. Misschien dat hier mogelijks een besparingsmogelijkheid zit, maar deze zou dan op realistische leest geschoeid moeten worden en verre moeten blijven van de in ons land zo populaire ‘Kaasschaafmethode.

Ten slotte is tot vandaag de tweedelijnsbijstand een federale bevoegdheid en de eerstelijnsbijstand een Vlaamse (geregionaliseerde) materie. Deze opsplitsing is niet bevorderlijk voor een efficiënte bedeling van de middelen. Ook in de materiële wetgeving tussen de verschillende gemeenschappen worden de verschillen groter, wat evident consequenties heeft op het terrein van de rechtshulp.

We zien ook dat de eerstelijnsbijstand in Vlaanderen sinds de regionalisering van de materie op een totaal andere leest is georganiseerd en geëvolueerd dan deze in Franstalig België.

Voor wat de tweedelijnsbijstand betreft, die in haar organisatie nu eenmaal een technisch complexe en zeer arbeidsintensieve aangelegenheid is, leidt het communautair aspect tot véél discussie en vertraging, en dus ook tot inefficiëntie, een verlies aan middelen en een gebrek aan vooruitgang.

Defederalisering kan aan de beide zijden van de taalgrens leiden tot aanzienlijke rationalisering van de organisatie van de tweedelijnsbijstand, nauwgezette en efficiënte kwaliteitscontrole, betere rechtshulp én snellere uitbetaling van de vergoedingen aan de advocaten.

Len Augustyns, advocaat