Hoewel velen onder ons de overtuiging kennen dat spionagepraktijken dateren uit de periode van de Koude Oorlog, en deze tezamen met de teloorgang van de Sovjet-Unie uit onze maatschappij verdwenen zijn, is niets minder waar. Uit de meest recente bevindingen van de Belgische Veiligheid van de staat (VSSE) blijkt dat de aanwezigheid van spionnen op het Belgische grondgebied heden ten dage minstens even groot is als ten tijde van de Koude Oorlog. Heimelijke operaties door buitenlandse inlichtingendiensten kunnen m.a.w. niet louter worden herleid tot een fictief – en veelal sensationeel – bestaan op het witte doek, maar kunnen tevens in het alledaagse Belgische straatbeeld worden waargenomen.

Met de aanwezigheid van de Europese instellingen, alsmede het NAVO-hoofdkwartier, is Brussel de op één na meest diplomatieke zetel ter wereld. De onmiskenbare rijkdom aan informatie die dit gegeven met zich meebrengt, maakt België een bijzonder aantrekkelijk doelwit voor buitenlandse inlichtingendiensten. Deze opereren onder een waaier aan verscheidene dekmantels, waaronder het beschermd statuut van diplomaten een gegeerde voorkeur kent.[1] Ondanks de alomtegenwoordige spionagepraktijken op Belgische bodem, kent Justitie echter een behoorlijk beperkt – en daarenboven bijzonder oud – strafrechtelijk arsenaal om spionage en buitenlandse inmenging te bestraffen. De bittere realiteit is namelijk dat de strafbepalingen nog dateren uit 1934 en slechts sporadisch tot een effectieve veroordeling leiden.

‘Spionage’, strafbaar maar niet bestraft?

Hoewel de problematiek reeds decennia geleden werd opgemerkt, werd deze in 2018 door Brussels procureur-generaal Johan Delmulle bijzonder saillant onderlijnd – een betoog dat daarenboven ook de internationale pers niet is ontgaan.[2] Met de veroordeling van Brugs diplomaat Oswald Gantois werd de onbruikbaarheid van de wetsbepalingen ter bestraffing van spionage wederom pijnlijk duidelijk. Hoewel de door ‘Gantois’ gepleegde feiten – m.n. het jarenlang doorspelen van gevoelige informatie aan de Russische inlichtingendiensten – in wezen een flagrant typevoorbeeld van spionage uitmaakte, schoot het Belgische strafrechtelijk kader tekort om tot een effectieve veroordeling op grond van spionage over te gaan.

Zodoende werd ‘Gantois’ veroordeeld voor de gemeenrechtelijke misdrijven van bendevorming en valsheid in geschrifte.[3] De zaak ‘Gantois’ is echter geenszins uitzonderlijk. De moeilijke toepasbaarheid van deze verouderde wetsbepalingen heeft tot gevolg dat rechters vaak blijk moeten geven van originaliteit om tot bestraffing over te gaan. Feiten die klaarblijkelijk neerkomen op spionage moeten bijgevolg vaak via de diplomatieke weg worden opgelost. Indien ze alsnog voor de rechtbank komen, behoren rechters zich daarmede veelal te beroepen op andere strafrechtelijke bepalingen – m.n. bendevorming, mededeling van fabrieksgeheimen of nog inbreuken op de privacy.[4]

Zo heeft de rechter in een zaak van 26 maart 2018 een Belgische consul in Casablanca – die gedurende 15 jaar contacten heeft onderhouden met Russische inlichtingenofficieren – veroordeeld voor bendevorming, terwijl deze tijdens het verhoor de feiten had toegegeven. De rechtsonzekerheid die gepaard gaat met de bestraffing van spionage in België staat in contrast met de toename aan spionage gerelateerde feiten. Naar aanleiding van deze spraakmakende vonnissen deed ‘Delmulle’ het boekje open over de erbarmelijke staat van de Belgische spionagewetgeving. Tijdens zijn plechtige openingszitting wees hij op de wezenlijke nood aan de actualisatie van de strafbepalingen m.b.t. spionage. Deze dienen volgens hem te worden aangepast “aan de uitdagingen van de hedendaagse maatschappij en realiteit”.[5]

Spionagewetgeving in België: realiteit of dode letter?

Spionage wordt wettelijk gedefinieerd als “het opzoeken of verstrekken van niet voor het publiek toegankelijke informatie en het onderhouden van geheime verstandhoudingen die deze handelingen kunnen voorbereiden of vergemakkelijken”[6]. Het gaat met andere woorden om het inwinnen van gevoelige informatie, door bronnen te manipuleren, bedrijven te infiltreren of zelfs hacking. De huidige bepalingen ter bestraffing van spionagepraktijken kunnen worden teruggevonden onder het befaamde Hoofdstuk II van Boek II van het Strafwetboek – getiteld ‘Misdaden en wanbedrijven tegen de uitwendige veiligheid van de Staat’. Zoals reeds aangehaald, maakt spionage een evolutief begrip uit. Omwille van deze reden heeft de wetgever ervoor gekozen om niet in één algemene strafrechtelijke begripsomschrijving van spionage te voorzien en zich zodoende niet tot louter één spionagemisdrijf te beperken. Artikelen 116 tot en met 120 Sw. behandelen de hoofdzakelijke verschijningsvormen van spionage – waarin elk van deze bepalingen slechts één gemeenschappelijk kenmerk heeft: het delen van een ‘geheim’. Iedereen die voormelde wetsbepalingen heeft doorgenomen, zal ongetwijfeld reeds zijn gestoten op de archaïsche bewoordingen van deze verouderde artikelen.

Artikel 116 Sw. kent een bijzondere finaliteit, m.n. het bestraffen van spionagepraktijken die plaatsvinden in oorlogstijd. Hierbij dient te worden opgemerkt dat, ten tijde van de invoering van deze bepaling, de ‘staat van oorlog’ een uiterst relevant en actueel gegeven was waar kennelijk ook steeds strafrechtelijk rekening mee moest worden gehouden. Zodoende bestraft artikel 116 Sw. de overlevering of meedeling aan een ‘vijandelijke mogendheid’ van voorwerpen, plannen, geschriften, bescheiden of inlichtingen die voor de ‘vijand’ geheim moeten worden gehouden. Dit artikel behoort daarmede tezamen te worden gelezen met artikel 117 Sw., dat eveneens gewag maakt van de notie ‘bondgenoot’. Vermits België sedert het einde van de Tweede Wereldoorlog geen zogenaamde ‘staat van oorlog’ meer heeft gekend, is dit artikel de facto in onbruik geraakt.

Wanneer artikel 116 Sw. zich er uitsluitend toe leent om spionage in oorlogstijd te bestraffen, beoogt artikel 118 Sw. de bestraffing van spionagepraktijken in vredestijd. In dit artikel maakt de wetgever derhalve geen gewag van overlevering van een geheim aan de ‘vijand’ of ‘vijandelijke mogendheid’, maar doelt met de term ‘vreemde mogendheid’ op een bredere strekking en omvat tevens ook personen die in het belang van een vreemde mogendheid handelen. Op het eerste gezicht zou bijgevolg de conclusie kunnen worden getrokken dat artikel 118 een voortreffelijk juridisch kader biedt voor de rechter om spionageactiviteiten te bestraffen. Er schuilt echter een addertje onder het gras in die zin dat – waar artikel 116 Sw. de algehele veiligheid van de staat tot doel heeft – artikel 118 Sw. slechts strekt tot de “verdediging van het grondgebied en de uitwendige veiligheid van de staat”. Praktisch gezien beperkt dit het toepassingsgebied van artikel 118 Sw. tot misdrijven tegen de externe politieke orde van België, de onafhankelijkheid van het land, de integriteit en onschendbaarheid van zijn grondgebied of zijn betrekkingen met andere staten. Wanneer spionage m.a.w. zuiver betrekking heeft op zaken die enkel gelieerd zijn aan de ‘inwendige veiligheid’ van de Belgische staat – m.n. de misdrijven die de interne organisatie van de natie, haar constitutionele structuur en haar banden met de burgers ondermijnen – kan deze rechtsgrond niet worden opgeworpen.[7]

Artikel 119 Sw. richt zich vervolgens enerzijds op de situatie waarin een persoon gevoelige informatie meedeelt/overlevert aan ‘onbevoegden’[8] en anderzijds op de situatie waarin deze gevoelige informatie wordt gereproduceerd, openbaargemaakt of bekendgemaakt zonder toelating van de ‘bevoegde overheid’[9]. Ook hier valt op te merken dat de wetsbepaling enkel betrekking heeft op informatie die gelieerd is aan de ‘uitwendige veiligheid’ van de staat of de verdediging van het grondgebied – wat het toepassingsgebied van dit artikel enigszins beperkt.

Het is overduidelijk dat, ondanks de ruime bewoordingen en de bijgevolg brede werkingssfeer, waar de wetgever destijds op doelde, deze wetsbepalingen heden ten dage hopeloos verouderd zijn en bovendien niet altijd toegepast kunnen worden. Het vergt bovendien bitter weinig betoog dat, sedert de laatste inhoudelijke wetswijziging in 1934, de wereld revolutionaire veranderingen heeft doorstaan. Onze samenleving heeft niet louter een opeenvolging aan hoogtechnologische ontwikkelingen achter de rug, maar kent eveneens noemenswaardige verschuivingen in (geo)politieke machtsverhoudingen. Niettegenstaande enkele kleine wijzigingen – veelal m.b.t. de strafmaat – heeft de wetgever op dit domein echter een ogenschijnlijk lethargische houding aangenomen.

Dit leidt eveneens tot een ander probleem. Spionagemisdrijven betreffen vaak gevoelige informatie, waardoor een spoedige reactie noodzakelijk is. Omdat het vaak veel tijd vergt om het nodige bewijsmateriaal te verzamelen, terwijl in situaties van spionage snel gehandeld moet worden, wordt vaak geopteerd om personen op diplomatieke wijze uit het land te sturen. Daarnaast is er doorgaans sprake van informatie – aangeleverd door inlichtingendiensten – die vaak vertrouwelijk moet blijven en bijgevolg niet steeds kan worden aangewend in een strafrechtelijke procedure.

Op weg naar een nieuw Strafwetboek?

Tijdens de vorige legislatuur had de minister van Justitie Koen Geens (CD&V) al een hervorming van het Belgisch Strafwetboek aangekondigd. Daartoe werd in 2015 een expertengroep – de Commissie tot hervorming van het Strafrecht (de ‘Commissie’) – opgericht.[10] Met de hervorming van het Strafwetboek in de lift, maakte gewezen minister van Justitie Geens reeds aan de pers bekend dat hij eveneens doelde op een actualisatie van het strafrechtelijke kader ter bestraffing van spionagemisdrijven. Het Kabinet van huidig minister Van Quickenborne (Open Vld) heeft deze koers daarmede recentelijk bevestigd. Op dit moment wordt het wetsontwerp tot hervorming van het Strafwetboek voor advies voorgelegd aan de Raad van State. Na een tweede lezing in de Ministerraad zou het wetsontwerp vervolgens nog voor het zomerreces ter goedkeuring naar het Parlement worden verstuurd.[11]

Het wetsontwerp zal grotendeels worden gestoeld op de bevindingen van de Commissie. Vermits het wetsontwerp nog niet voorhanden is, dienen wij onze beknopte analyse aldus te funderen op de door de Commissie aangehaalde opmerkingen.

De ‘nieuwe’ spionagemisdrijven

In het ontwerp van de Commissie worden de verschillende verschijningsvormen van spionage behandeld in artikel 549 e.v. Het valt onmiddellijk op dat de hierboven aangehaalde strafrechtelijke bepalingen inzake spionagemisdrijven voortaan onder een duidelijker hoofdstuk worden geplaatst – m.n. ‘Misdrijven tegen de landsverdediging en de essentiële belangen van België’. Deze wijziging tracht de relevante bepalingen te groeperen, zodoende een duidelijkere structuur voor te stellen.

Een nadere analyse van de bepalingen van het ontwerp van de Commissie, onthult al snel een verandering van uitgangspunt. De bijzondere aandacht – die in het verouderde artikel 116 Sw. wordt gevestigd op de overdracht van staatsgeheimen ‘in oorlogstijd’ aan zgn. ‘vijanden’ van de Belgische staat – maakt in het artikel 549 van het ontwerp van de Commissie plaats voor overdrachten aan ‘vreemde staten’.[12]Deze wijziging valt beter in te passen in de hedendaagse maatschappij, waarin België – gelukkigerwijs – niet in een constante staat van oorlog verkeert.

Verder wordt de aandacht meteen getrokken door artikel 537, 3°, waarin vooreerst de notie ‘staatsgeheim’ wordt opgeworpen en tezelfdertijd gedefinieerd. De notie ‘staatsgeheim’ vervangt wat artikel 116 Sw. omschrijft als “voorwerpen, plannen, geschriften, bescheiden of inlichtingen die geheim moeten worden gehouden in het belang van de verdediging van het grondgebied of van de uitwendige veiligheid van de Staat”. Echter wordt met de nieuwe definiëring, dit begrip uitgebreid, in die zin dat het voortaan tevens voorwerpen, plannen, documenten of inlichtingen omvat, die geheim dienen te worden gehouden vanwege het belang voor de democratische en grondwettelijke orde, de veiligheid van de Staat, de verdediging van het grondgebied, de internationale betrekkingen, het economisch of wetenschappelijk potentieel van de Staat, de veiligheid van Belgen in het buitenland of de werking van de besluitvormingsorganen van de Staat.[13] In haar memorie van toelichting verwijst de Commissie met het begrip ‘veiligheid van de staat’ – in tegenstelling tot het huidige artikel 118 Sw. – zowel naar de interne als de externe veiligheid.[14] Met deze brede definiëring tracht de Commissie een ruimer bereik van deze bepalingen te bewerkstelligen, waar tevens oog is voor economische en wetenschappelijke spionage. Dit sluit beter aan bij de realiteit en complexiteit van de hedendaagse maatschappij, waar spionagetechnieken, thans sinds 1934, sterk zijn geëvolueerd.

De strafmaat wordt bovendien aangepast en veeleer verlaagd ten einde een onderlinge hiërarchie te scheppen tussen de verschillende misdrijven. Bovendien verdwijnt de hechtenis als hoofdstraf, alsook de burgerlijke maatregel van levenslange vervallenverklaring uit bepaalde rechten.[15]

Wat nu?

Als hart van Europa weet Brussel als geen andere plek spionnen aan te trekken. Hierdoor zou men kunnen veronderstellen dat België over een adequaat juridisch instrumentarium beschikt om tegen spionagemisdrijven op te treden. Een pertinent en helder kader omtrent de strafbaarstelling van spionage is tevens noodzakelijk gezien de toenemende spanningen en fragmentering van internationale betrekkingen – welke naar aanleiding van oorlog in Oekraïne wellicht duidelijk zijn geworden.

Een nadere analyse van de desbetreffende strafwetsbepalingen onthult echter een pijnlijke realiteit waar niets minder waar is. Daterend uit 1934, werden deze bepalingen in de geest van het interbellum opgesteld. Dit veruitwendigt zich dan ook in archaïsche bepalingen, die weinig zijn opgewassen tegen de uitdagingen van de hedendaagse samenleving. Zodoende kan gewezen worden op de bepalingen die enkel toepasselijk zijn in oorlogstijd of slechts betrekking hebben op de externe veiligheid van de staat. Rechters worden hierdoor voor een labyrintische zoektocht geplaatst om spionagemisdrijven te kwalificeren, waardoor vaak soelaas moet worden gevonden bij andere misdrijven.

Met dit bewustzijn poogde de Commissie in haar ontwerp de bestraffing van spionage aan te passen aan de hedendaagse realiteit. Meteen valt op te merken dat geen al te ingrijpende wijzigingen werden doorgevoerd. Met een logischere structuur, modernisering van het archaïsche taalgebruik, coherente straffen en aandachtshift van oorlogstijd naar misdrijven gepleegd in vredestijd, wilt de Commissie echter bijdragen tot een modernisering van deze bepalingen. De meest verregaande wijziging is ongetwijfeld de verruiming van de notie 'staatsgeheim'. De werkingssfeer van de desbetreffende bepalingen wordt op deze manier opengetrokken en weet zelfs plaats te maken voor economische en wetenschappelijke spionage. Niettemin rijst de vraag of deze wijzigingen substantieel genoeg zijn om aanleiding te geven tot meer spionageprocessen in België, dan wel nog steeds zal geopteerd worden voor de diplomatieke oplossing – veelal vanwege de urgentie en gevoeligheid van spionage gerelateerde zaken. De vraag kan tot slot eveneens gesteld worden – in het licht van politieke compromissen – in welke mate de opmerkingen van de Commissie zullen worden bijgetreden door de wetgever.

K. Makins
Y. Sun
T. Van Gheluwe

Brussels Law School Consultancy

Referenties

[1] Belgische Staatsveiligheid, “De Evolutie van Spionage”, https://www.vsse.be/nl/wat-we-doen/dreigingen/spionage/de-evolutie-van-spionage.

[2] B. MOENS, “Belgium’s spy problem”, Politico Europe 2018, https://www.politico.eu/article/belgium-trying-to-build-spy-law-because-of-espionage-in-eu/.

[3] Artt. 322 – 323 Sw.

[4] M. VERBERGT, “De Belgische spionagewet, een relict uit de jaren 30”, DS 2018 https://www.standaard.be/cnt/dmf20180903_03700487?&articlehash=VssXYVaTO%2BCR2BnP3frooP20%2FlQk4W8JMcG%2BXH0Ej0CV%2BbWKtcnHCoakc7N5LCtkLnoHgRJ1GfK4wKTRf2oKvXacFrnwr%2B%2FkXbbScMvJsxgJaWH%2FL3T5otsC0IPVlAgH30KJ0p3%2BrbOrevxjGdvrQxOKjPzq5Iz03LdXb%2FtlZ%2BaHLJBqgh5yUl23yjKWVXE%2FxqOaTE7r9JyQks%2FPbIuFGJMr%2BFZSEmN2T

q1%2BTUkjTFo7jbaejZaym%2FM75m3oGdD9BrLS%2Fjx6adFz%2FAN%2FMW%2BEKJOqpv0C2bQGtYAnda4is8n%2FXQBfUBsakygnjSRDli4%2FhF0mg6vsUtXjQUfGubIp1Q%3D%3D

[5] Plechtige openingszitting van het hof van beroep te Brussel, 3 september 2018.

[6] Art. 8 a, Wet houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van 30 november 1998, BS 18 December 1998.

[7] W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH, Réflexions sur la répression des crimes contre la sûreté extérieure de l’Etat belge, Brussel, Bruylant, 1946, 11-20.

[8] Art. 119 lid 1 Sw.

[9] Art. 119 lid 2 Sw.

[10] X, “Hervorming Strafwetboek naar de Kamer om herziening volgende legislatuur door te zetten”, Knack 2021 https://www.knack.be/nieuws/hervorming-strafwetboek-naar-de-kamer-om-herziening-volgende-legislatuur-door-te-zetten/

Y. JANSENS, “Experten Strafrechtcommissie minister Geens nemen ontslag”, DS 2018 https://www.standaard.be/cnt/dmf20180910_03729044

[11] K. CLERIX, J. MATRICHE en L. COLART, “Van Quickenborne spijkert spionagewetgeving bij”, Knack 2023 https://www.knack.be/nieuws/belgie/justitie/corruptioneurope-van-quickenborne-spijkert-spionagewet; X, “Een nieuw strafwetboek aangepast aan de 21ste eeuw”, https://www.openvld.be/een_nieuw_strafwetboek_aangepast_aan_de_21e_eeuw

B. HAECK, “‘Regering haalt Napoleon uit het strafrecht”, De Tijd 2022 https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/regering-haalt-napoleon-uit-het-strafrecht/10426122.html

[12] Artt. 549 – 552 Voorstel voor een nieuw Strafwetboek door de Commissie tot Hervorming van het Strafrecht

[13] Art. 537, 3° Voorstel voor een nieuw Strafwetboek door de Commissie tot Hervorming van het Strafrecht

[14] J. ROZIE, D. VANDERMEERSCH, J. DE HERDT, M. DEBAUCHE en M. TAEYMANS, Naar een nieuw Strafwetboek? Het voorstel van de Commissie tot Hervorming van het Strafrecht, Brugge, Die Keure, 2019, 524.

[15] Art. 123sexies Sw.