Au panthéon des droits et libertés individuels reconnus à la personne humaine, figurent en bonne place les droits sociaux dont la raison d’être est intimement liée à la sacralité et au respect de la dignité humaine. Consécratoire suprême du droit fondamental à la sécurité sociale, l’article 23 alinéa 1er, 2° de la constitution se présente comme un pilier normatif indispensable pour la reconnaissance, l’exercice et la préservation des droits sociaux dont la mise en lumière doit permettre à toute personne de mener une vie conforme à la dignité humaine. Pour adopter cette disposition emblématique, le constituant s’est inspiré de la Charte sociale européenne et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies de 1966.

Le contexte belge est révélateur depuis plusieurs années, d’une politique d’austérité de l’Etat visant à restreindre ou à durcir les conditions d’accès aux branches de la sécurité sociale. La justification se trouve clairement dans le resserrement budgétaire. Le constituant de 1994 n’ayant pas défini le contenu et les implications juridiques du droit à la sécurité sociale, c’est au pouvoir législatif qu’il revient dans un cadre légal, selon la jurisprudence constante de certaines juridictions administratives suprêmes et la doctrine majoritaire, de fixer et définir tous les principes de base ou éléments essentiels relatifs au contenu des droits sociaux : il s’agit du principe de la légalité renforcée ayant pour socle le droit au législateur dans le processus de codification de la sécurité sociale. Toutefois, s’il est admis que la sécurité sociale est une matière réservée à la loi, force est de constater que le législateur peut procéder à des habilitations en faveur du pouvoir exécutif sous certaines conditions exigeant d’une part que les habilitations doivent être définies de manière suffisamment précise, et d’autre part que celles-ci ne doivent porter que sur la mise en œuvre de principes préalablement posés par le législateur.

En effet, si le pour le Conseil d’Etat, la sécurité sociale est une matière réservée à la loi, et est de ce fait soumise à l’exigence de légalité, pour la Cour constitutionnelle la position est nuancée et suscite la confusion dans la mesure où celle-ci n’accorde pas une reconnaissance pleine et effective à l’exigence de légalité en matière de sécurité sociale, en ses termes : « Cette disposition constitutionnelle n’interdit cependant pas au législateur d’accorder des délégations au pouvoir exécutif, pour autant qu’elles portent sur l’exécution de mesures dont le législateur a déterminé́ l’objet. Elle n’impose dès lors pas au législateur de régler tous les éléments essentiels du droit à l’aide juridique et ne lui interdit pas d’habiliter le pouvoir exécutif à régler ceux-ci. »[1]

Il s’agit concrètement de l’ensemble des règles protectrices des droits sociaux qui ont vocation à s’appliquer aux quatre grands régimes d’assurances sociales (le régime des travailleurs salariés, le régime des indépendants, le régime des fonctionnaires statutaires et le régime de l’aide sociale).

Le droit de la sécurité sociale, est d’ordre public et mobilise des normes sectorielles dont la hiérarchie est fortement malmenée et perturbée par l’action du législateur et du pouvoir exécutif.

Dans cette optique, l’Etat social actif visant à responsabiliser les allocataires sociaux[2] dans la quête ou la reconquête de leur autonomie financière, rencontre d’importantes difficultés d’ordres législatif et systémique. L’instabilité, les imprécisions et les incohérences du cadre normatif sont donc de nature à affaiblir le principe de sécurité juridique applicable aux droits sociaux.

Cependant, il est de notoriété publique que l’article 23, alinéa 1er, 2° de la constitution n’a pas d’effet direct. Le constituant l’a bien précisé dans les travaux préparatoires de 1994[3] .

L’effet direct, étant l’aptitude d’une norme à être invoquée devant un juge afin que celle-ci produise des effets visant à conférer des droits à une personne physique, il sied de constater que le droit constitutionnel à la sécurité sociale est un droit invocable mais dénué de justiciabilité. Pour qu’une norme soit dotée d’un effet direct, elle doit être suffisamment claire et précise d’une part, et ne pas requérir une mesure d’exécution d’autre part, c’est-à-dire, être auto-suffisante. Ce qui n’est bien évidemment pas le cas du droit constitutionnel à la sécurité sociale en matière de contentieux subjectif. A contrario, il convient de souligner que dans le cadre du contentieux objectif axé sur le contrôle de légalité des normes inféodées à la constitution en vertu de son article 159, le juge a pour obligation d’écarter la norme inférieure car contraire à l’article 23 de la constitution ou à un engagement supranational[4] .

L’absence d’effet direct de l’article 23 alinéa 1 er, 2° de la constitution étant sans incidence dans le contentieux objectif au sein duquel le juge procède à un contrôle de légalité des normes inférieures à la constitution, il importe de relever que cette disposition est toujours invocable, et c’est à niveau que s’apprécie toute la pertinence de l’effet de standstill ou versant négatif du droit à la sécurité sociale. Il s’agit d’un principe de non régression des droits sociaux qui se déduit à contrario de l’obligation positive de réaliser les droits économiques et sociaux. Ça veut dire qu’au minimum le législateur ne peut pas légiférer à rebours des droits sociaux garantis. Il ne doit pas réduire de manière attentatoire le niveau de protection des droits sociaux acquis. La section législation du Conseil d’Etat, la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle reconnaissent l’existence de ce principe en admettant que l’obligation de standstill s’oppose à ce que le législateur compétent réduise sensiblement le niveau de protection offert par la législation applicable, sans qu’existent pour ce faire, des motifs d’intérêt général. Ce principe est n’est pas absolue mais relatif, parce que le législateur et le pouvoir exécutif peuvent y déroger moyennant le respect de conditions bien précises comprenant un volet substantiel et un volet procédural.

Le volet substantiel répond aux conditions suivantes :

• le recul sensible ou significatif ( pour la jurisprudence) opéré par le législateur doit obéir à un motif d’intérêt général ;
• le recul doit être approprié et nécessaire, c’est-à-dire que le moyen mis en œuvre doit atteindre le but poursuivi ;
• le recul effectué ne doit pas engendrer des conséquences disproportionnées pour les assurés sociaux (proportionnalité au sens strict). Il doit ne pas entrainer des conséquences excessives pour les assurés qui subissent la régression : il ne doit pas vider le droit social de sa substance. Ainsi, le législateur et l’exécutif doivent retenir la mesure la moins attentatoire aux droits sociaux car le principe de l’effet cliquet ou de non-régression vise la préservation des acquis sociaux.

Le versant procédural pour sa part repose sur l’obligation de motivation incombant au législateur et au pouvoir exécutif. Ceux-ci doivent bétonner leurs arguments pour justifier l’importance de la mesure réduisant le niveau de protection des droits de l’assuré social.

Ils doivent expliciter le but d’intérêt général, la pertinence de la mesure, la nécessité de la mesure et démontrer que celle-ci n’a pas d’effet disproportionné, car à processus législatif soigné, contrôle juridictionnel déférent, souple ou marginal, et à processus législatif peu minutieux, contrôle juridictionnel rigoureux[5].

Selon Daniel DUMONT, par la théorie du “ tout indissociable”[6] développée par la cour constitutionnelle, l’effet de standstill, en tant qu’instrument juridique de rationalisation du processus législatif, pourrait être véritablement enrichi à la lumière des engagements internationaux de la Belgique notamment en droit international des droits de l ’Homme, et avec les conventions et les recommandations de l’O.I.T. Devant les juridictions administratives supérieures (cour de cassation, conseil d’Etat et cour constitutionnelle), il revient donc aux plaideurs de toujours faire preuve d’ingéniosité juridique dans la défense des droits sociaux méconnus par le législateur

Sébastien Mbala

[1] C.C., arrêt n° 77/2018 du 21 juin 2018. Disponible sur: https://www.const-court.be/public/f/2018/2018-077f.pdf.

[2] C.C., arrêt n° 101/2008 du 10 juillet 2008. Disponible sur : https://www.const-court.be/public/f/2008/2008-101f.pdf.

[3] I. HACHEZ, « Le principe de standstill dans le droit des droits fondamentaux: une irréversibilité relative » R.B.D.C., 2007, pp. 20-80.

[4] 4 C.C., arrêt n° 106/2003 du 22 juillet 2003. Disponible sur: https://www.cire.be/wp-content/uploads/2011/12/2003- 106.pdf.

[5] D. DUMONT, “Le droit à la sécurité sociale consacré par l’article 23 de la constitution: quelle signification et quelle justiciabilité?”, Revue de droit et de criminologie de l’ULB, 2017, pp 71 – 90.

[6] Théorie en vertu de laquelle, lorsqu’une disposition de droit international ou européen consacre un droit analogue à une disposition de droit national, les deux sources normatives forment un tout indissociable. C’est par ce mécanisme, que tous les acquis de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme ont été intégrés en droit belge.