Het internationaal fiscaal recht is een bijzonder boeiende maar complexe materie. Beoefenaars van dit vakgebied moeten in de eerste plaats de finesses van het eigen fiscaal systeem doorgronden. Daarnaast is een doorgedreven kennis van het fiscaal verdragsrecht vereist. Ten slotte moet de internationale fiscalist ook kennis verwerven van – soms radicaal verschillende – buitenlandse fiscale stelsels. Een waar huzarenstukje.

Bernard Peeters kan dit alles als geen ander. Zijn vakgenoten huldigen hem dan ook graag met een Liber Amicorum. Dit stuk werd geschreven door meester Hubert Dubois.

Inleiding

Artikel 9 van het Regentsbesluit van 18 maart 1831 (Organiek besluyt van het bestuer van ’s lands middelen) stelt:

“(De minister van Financiën) beschikt op de verzoeken om kwytschelding van boeten of verhoogingen van regt ten titel van boeten, andere dan degene uytgesproken door den Regter…”

Het verleende hiermee aan de Minister de machtiging om genade te verlenen inzake fiscale (geldelijke) sancties.

De wet van 29 maart 2018 tot uitbreiding van de opdrachten en versterking van de rol van de fiscale bemiddelingsdienst[1]heeft de macht om te oordelen over fiscale genadeverzoeken inzake inkomstenbelastingen overgedragen van de Minister van Financiën naar de Cel Administratieve Sancties (CAS) van de Fiscale Bemiddelingsdienst (FBD). Deze wet bepaalt eveneens dat de beslissing van deze dienst vatbaar is voor een beroep bij de Raad van State.

Inzake BTW en de indirecte belastingen in het algemeen is er daarmee niets veranderd en blijft de Minister van Financiën of de daartoe door hem aangestelde ambtenaar bevoegd voor het uitoefenen van het genaderecht. Of deze beslissingen nog kunnen voorgelegd worden aan een rechter, en zo ja dewelke, wordt door geen enkele wet geregeld.

Hoe te oordelen?

Het oordeel over een genadeverzoek is niet beperkt tot de louter fiscale gegevens. Er mag ook rekening worden gehouden met alle elementen eigen aan het beoogde geval, in het bijzonder de financiële toestand, verzachtende omstandigheden en redenen van humanitaire, sociale of andere aard en grote financiële en/of commerciële tegenslagen buiten de wil van de betrokkene.

Het moge duidelijk zijn dat de ruime bevoegdheid om te oordelen over een genadeverzoek, een privilegie is van de uitvoerende macht.

Bij een genadeverzoek vraagt de verzoeker “om genade voor recht te laten gelden”. Dit komt de rechter natuurlijk niet toe. De domein van de rechter is de toepassing van het recht, en daar stopt het ook.

Het genaderecht en de bevoegdheid van de rechter in verband met de beoordeling van administratieve sancties in het kader van een gewoon rechtsgeding behoren tot twee verschillende werelden.

Wie oordeelt dan over de beslissing van de overheid?

Het is een oud vraagstuk. Tot wie kan de burger zich wenden als hij een beslissing van de overheid wil aanvechten, tot de gewone rechter of tot de Raad van State? Om deze vraag te beantwoorden heeft het Hof van Cassatie de leer ontwikkeld over het onderscheid tussen subjectieve rechten en het objectief rechtsgeding.

De discussie centreert zich rond het begrip “subjectief recht”. Het “subjectief contentieux” komt (in principe) toe aan de rechtscolleges van de rechterlijke orde. Een aanspraak bij de Raad van State is een “objectief beroep”.

Hoe deze beide vormen van verhaal onderscheiden?

Om te beginnen moet nagegaan worden of de vordering ertoe strekt de eerbiediging van een subjectief recht te doen naleven. Daartoe is vereist dat de houder van het subjectieve recht de bekwaamheid heeft om van een derde een bepaald gedrag te eisen. Er moet dus een juridische verplichting bestaan in hoofde van die derde.

Van zodra de aangesproken overheid ook maar over een sprankeltje discretionaire bevoegdheid beschikt, is er in hoofde van de eiser geen sprake meer van een subjectief recht. Hij kan dan ook niet meer terecht bij de rechterlijke macht.

Wel is een administratieve beslissing, genomen met een discretionaire bevoegdheid, (in de regel) onderworpen aan de censuur van de Raad van State.

Raad van State

In een uitstekend gemotiveerd arrest was het Hof van beroep van Gent[2]reeds tot de conclusie gekomen dat een voorziening tegen een beslissing van de minister op grond van het Regentsbesluit, geen rechtsvordering over een belastingwet is in de zin van artikel 569, 32° van het gerechtelijk wetboek.

Blijft de vraag of een beslissing over een genadeverzoek desgevallend aan de Raad van State kan worden voorgelegd.

De Raad heeft zijn antwoord gegeven in het arrest VUZDUGAN van 13 oktober 2008[3].

De Belgische Staat wierp de onbevoegdheid van de Raad van State op. Hij voerde aan dat het fiscaal genaderecht van gelijke aard was als het strafrechtelijk genaderecht, waarvoor het op grond van de wetten op de Raad van State zelf vaststaat, dat het buiten de vernietigingsbevoegdheid van de Raad valt.

De Raad oordeelde dat het fiscaal genaderecht essentieel verschilt van het strafrechtelijke, daar dit laatste betrekking heeft op de uitvoering van vonnissen en arresten. Dit is niet het geval op fiscaal vlak: de gewone rechtsmiddelen hebben als voorwerp de belastingverhogingen zelf, terwijl het beroep bij de Raad van State het verzoek tot kwijtschelding tot voorwerp heeft.

BTW en genadeverzoeken

De wet van 29 maart 2018 wijzigde niets aan het genaderecht inzake de indirecte belastingen. Inzake BTW bleef de behandeling van de genadeverzoeken dus in handen van de adviseurs-generaal.

Overeenkomstig het klassieke patroon (dat thans in deze materie geldt):

• zal de adviseur-generaal het genadeverzoek dat ingediend wordt vooraleer er een definitief einde is gesteld aan elke administratieve of gerechtelijke procedure, onontvankelijk verklaren;
• zal hij, als het genadeverzoek na alle procedures wordt ingediend, dit onderzoeken en beoordelen aan de hand van alle elementen die voorgelegd worden.;
• behoudt de Minister van Financiën, als hoogste hiërarchisch gezag over de fiscale administraties, het recht om de zaak aan zich te trekken (evocatierecht) en zelf te beoordelen.

Besluit

Het is ontegensprekelijk dat een genadeverzoek geen subjectieve rechten voor de belastingplichtige schept. Hij heeft immers niets te eisen, enkel te verzoeken.

Tegen de beslissing over een genadeverzoek is, volgens de algemene leer van het Hof van Cassatie, dan ook geen voorziening mogelijk bij de gewone rechter.

De natuurlijke rechter over de beslissing op genadeverzoek is dan ook de Raad van State, die getroffen beslissing al dan niet zal vernietigen, waarna de administratie opnieuw aan het woord is.

Gelet op het parallellisme met de regeling die de wetgever heeft opgelegd inzake inkomstenbelastingen (en omdat een genadeverzoek soms tegelijk over directe en indirecte belastingen zal handelen) is het meer dan aangewezen dat de rechtspraak deze visie zal ondersteunen.

Hubert Dubois

U kunt het Liber Amicorum Bernard Peeters hier nog steeds bestellen.

Bronnen:

[1]B.S. 31 december 2018

[2]Gent, 7 januari 2014, FJF 2017/7

[3]Raad van State, inzake VUZDUGAN, 13 oktober 2008, nr. 187.001