Een getrapte regelgevende reactie

Terwijl de Covid-19-pandemie een piek bereikte in China en een steeds grotere bedreiging vormde in Europa, reageerde Tunesië snel met preventieve maatregelen, zich bewust zijnde van de zwakke sanitaire voorzieningen om dergelijke crisissen het hoofd te bieden. De eerste maatregelen kwamen er dan ook al op 26 januari door het invoeren van thermische camera’s en, begin maart, met het uitrollen van isolatiemaatregelen voor mensen met symptomen en een 14-daagse thuisquarantaine voor mensen zonder symptomen die uit risicogebieden kwamen.^[1]

Naar aanleiding van de vaststelling van een eerste geval afkomstig uit Milaan, werd de Tunesische overheid ertoe gedwongen om op 2 maart 2020 een nieuwe set aan maatregelen te nemen om de pandemie in te dijken.^[2] Terwijl het aantal besmettingen bleef stijgen, kondigde de President van de Republiek op 18 maart 2020 aan dat een algemeen uitgaansverbod zou ingaan.[3] Op 21 maart werden een algemene lockdown afgekondigd in een verklaring[4], waarmee terzelfdertijd de uitzonderingstoestand werd uitgeroepen op grond van artikel 80 van de Grondwet. Op 12 april 2020 stemde de Kamer van Volksvertegenwoordigers voor de voorlopige uitbreiding van de bevoegdheden van de Regeringsleider, op basis van artikel 70 van de Grondwet.[5]

Een ongeschikt juridisch arsenaal in tijden van een pandemie

Sinds de inwerkingtreding van de Grondwet in 2014 werden de mechanismen, voorzien in artikels 70 en 80 van de Tunesische Grondwet nog nooit geactiveerd. Om het hoofd te bieden aan de uitdagingen op vlak van veiligheid die de terreurdreiging en de onstabiele situatie in het naburige Libië met zich meebrachten, deed de uitvoerende macht tot dusver steeds een beroep op de noodtoestand, voorzien in het Decreet n° 78-50 van 26 januari 1978. Deze noodtoestand werd overigens voor een zoveelste keer verlengd gedurende de strijd tegen de COVID-19-pandemie, zonder duidelijk verband met de strijd tegen het virus.^[6]

Dit decreet is door het maatschappelijk middenveld alom aan de kaak gesteld als ongrondwettelijk en achterhaald^[7], gezien de oorsprong ervan teruggaat tot de onderdrukking van de demonstraties die de UGTT in 1978 organiseerde tegen het dictatoriale regime en de schendingen van de mensenrechten. Het opleggen van een uitgaansverbod in het kader van de noodtoestand was daarna een bevoegdheid van de gouverneurs. Dit zijn entiteiten die verbonden zijn aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en niet aan het presidentschap van de Republiek^[8], wat zou kunnen leiden tot een mogelijk risico op een verschillend gefaseerde of ongelijke reactie op de gezondheidscrisis, welke een snelle reactie vereiste.^[9]

De wetgevende instrumenten met betrekking tot de volksgezondheid stonden een reactie op de schaal van Covid-19 niet toe. De wet 92-71 met betrekking tot overdraagbare ziekten beperkt zich tot de verplichte hospitalisatie van personen die door een van de genoemde ziekten getroffen zijn maar weigeren zich te laten verzorgen of die een risicogedrag vertonen.

Artikel 70 van de Grondwet, dat voorziet in de delegatie van bevoegdheden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers aan de regering, had deze rol ongetwijfeld veel eerder in de chronologie van de gebeurtenissen kunnen vervullen, ware het niet dat Tunesië zich toen in het midden van een politieke crisis bevond na de parlementsverkiezingen van oktober 2019. Op dat moment was er nog geen duidelijke meerderheid ontstaan, waardoor de vorming van een regering werd vertraagd. In principe kan een regering in lopende zaken geen gebruik maken van de bijzondere bevoegdheden van artikel 70, waardoor zij in plaats van de Kamer wetgeving kan maken in de vorm van wetsdecreten. Pas op 27 februari 2020 heeft de regering van Elyes Fakhfakh het vertrouwen van de afgevaardigden gekregen. Een maand later was het dus een regeringsleider wiens legitimiteit nog moest worden opgebouwd, die een wetsvoorstel indiende bij de Kamer waarvoor na bijna twee weken debatteren eindelijk werd gestemd.

De President van de Republiek zou in die omstandigheden zelf een wetsontwerp hebben kunnen indienen^[10], wat in overeenstemming zou zijn geweest met artikel 49 van de Grondwet dat voorschrijft dat de beperkingen van de fundamentele rechten en vrijheden van de Tunesiërs bij wet voorzien moeten worden en slechts met het doel om “te voldoen aan de eisen van een burgerlijke en democratische staat” waarvan het “garanderen (…) van de volksgezondheid” deel uitmaakt. Ze moeten ook aan rechterlijke toetsing worden onderworpen. Het is belangrijk om hier op te merken dat de belangrijkste internationale en regionale instrumenten voor de bescherming van de mensenrechten ook de nadruk leggen op de rol van Parlementen bij het beperken van rechten en vrijheden[11], met name in noodsituaties.^[12]

De president van de Republiek, Kaïs Saïed, heeft niettemin – ongetwijfeld vanwege de snelheid – besloten zijn toevlucht te nemen tot het meest uitzonderlijke mechanisme dat beschikbaar is, namelijk de afkondiging van de uitzonderingstoestand zoals voorzien in artikel 80 van de Grondwet. Daarbij gaat hij ervanuit dat er “een dreigend gevaar bestaat dat de nationale integriteit, veiligheid of onafhankelijkheid van het land in gevaar brengt en de normale werking van de overheden belemmert”. Deze bepaling maakt geen melding van de status van rechten en vrijheden zodra de uitzonderingstoestand is afgekondigd. Dit baarde al veel zorgen toen de bepaling werd aangenomen.^[13] Hoewel men zich bij artikel 80 kan afvragen of het bedoeld is om te reageren op een gezondheidscrisis, heeft de inwerkingtreding ervan vooral een situatie in stand gehouden die fundamenteel ongrondwettelijk is. Deze inwerkingtreding is namelijk afhankelijk van overleg met de hoogste overheidsinstanties, met inbegrip van de Voorzitter van het Grondwettelijk Hof. Dit Hof moet verzocht kunnen worden, hetzij door de Voorzitter van de Kamer, hetzij door 30 Kamerleden, “om te beslissen over de handhaving van de noodtoestand” aan het einde van een periode van dertig dagen na de inwerkingtreding van de noodmaatregelen. Er is echter geen Grondwettelijk Hof in Tunesië, ondanks het feit dat de Grondwet strikte termijnen vaststelt voor de oprichting van het hoge gerechtshof dat het machtsevenwicht en de rechtsstaat moet garanderen. Tot op heden ligt Tunesië bijna vijf jaar achter op schema wat betreft grondwettelijke vereisten.^[14]

De democratische controle van de uitvoerende macht door de Kamer

De terughoudendheid van de Kamer om in deze context te stemmen over de bevoegdheid van de regering om wetgeving op te stellen is begrijpelijk, aangezien deze instelling de laatste waarborg was van artikel 80, waarin staat dat zij in “permanente zitting” is tijdens de noodtoestand. De parlementsleden hebben niettemin het risico op een machtsmonopolie van de uitvoerende macht beperkt. De machtigingswet, aangenomen op 12 april 2020, is in feite een gewijzigde versie van het wetsvoorstel van de uitvoerende macht, waarvan de reikwijdte uiteindelijk strikt beperkt is gebleven tot de periode waarin Covid-19 bestreden wordt. De bevoegdheid om de rechten en vrijheden aan banden te leggen moet dus worden gehanteerd “op een wijze die past bij de preventieve maatregelen die nodig zijn om de verspreiding en overdracht van het Coronavirus tegen te gaan, overeenkomstig de vereisten van artikel 49 van de Grondwet”.^[15] Volgens artikel 70 worden deze wetsdecreten die door de regering zijn aangenomen op het einde van de tweede maand volgend op de bevoegdheidsdelegatie ter goedkeuring voorgelegd aan de Kamer. Om te vermijden dat men voor een voldongen feit komt te staan, heeft de Kamer in de machtigingswet aangegeven dat de wetsdecreten zouden onderzocht worden volgens dezelfde procedures als “wetsvoorstellen”.^[16] Dit maakt het mogelijk dat een wettekst naar het Voorlopige orgaan voor de grondwettigheidstoetsing van wetsontwerpen gaat, met name in het geval dat bepaalde maatregelen die door de uitvoerende macht worden overwogen, ook na de Covid-19-periode van toepassing zouden zijn.^[17]

Na de machtigingswet heeft de President van de Republiek geen beroep meer gedaan op artikel 80 van de Grondwet. De quarantainemaatregelen zijn vanaf 4 mei geleidelijk aan opgeheven en de maatregelen inzake het uitgaansverbod zijn op 8 juni definitief opgeheven.

Eind goed, al goed?

Hoewel Tunesië sinds de aanslagen van 2015 in een permanente noodtoestand verkeert, zou het feit dat de twee grondwettelijke bepalingen van artikelen 70 en 80 achtereenvolgens in werking zijn getreden en waarmee de bevoegdheden van de uitvoerende macht versterkt werden, een legitieme aanleiding kunnen zijn voor ernstige bezorgdheid over de eerbiediging van de rechtsstaat en de democratische beginselen.

Hoewel alle politieke besluitvormers een zekere mate van verantwoordelijkheid op zich namen, omdat ze net uit een institutionele crisis van enkele maanden waren gekomen, had het resultaat heel anders kunnen zijn indien de betrokken personen niet dezelfde waren geweest. Het feit dat het gebruik van dergelijke bevoegdheden kan afhangen van het individuele geweten van de machthebbers, toont de zwakte aan van de institutionele hervormingen die gericht zijn op de uitvoering van de grondwettelijke verworvenheden die sinds 2014 geërfd waren van de opeenvolgende machthebbers.

Het spreekt voor zich dat als de nieuwe politieke actoren die voor deze vijfjarige legislatuur zijn gekozen een echte breuk willen maken met de vorige legislatuur, zij de oprichting van constitutionele controleorganen, en in de eerste plaats het Grondwettelijk Hof, tot een van de prioriteiten van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, de Hoge Raad van de Magistratuur en de President van de Republiek moeten maken.

Met name van de Kamer, die als eerste verantwoordelijk is voor het ontbreken van een Grondwettelijk Hof, wordt een daad van grote verantwoordelijkheid verwacht. Omdat de Kamer vier jaar lang niet in staat is geweest om de nodige consensus te vinden voor de verkiezing van de vier leden die ze zelf kan kiezen, mag de Kamer haar herhaalde mislukkingen niet gebruiken als voorwendsel om de voor een dergelijke verkiezing vereiste meerderheid te wijzigen en zo de onafhankelijkheid van het hoge gerechtshof en zijn leden in gevaar te brengen.

Zolang het Grondwettelijk Hof niet operationeel is, moet de President van de Republiek afzien van een beroep op artikel 80 van de Grondwet en de afkondiging van de noodtoestand op basis van een ongrondwettelijke wettekst die de rechten en vrijheden van de burgers schendt.

Een herziening van het juridische kader in Tunesië is nu nodig om lering te trekken uit deze pandemische crisis en ervoor te zorgen dat er in de toekomst passende mechanismen beschikbaar zijn die in verhouding staan tot de belangen die op het spel staan.

Antonio Manganella, Oumayma Mehdi, Elisa Novic, Johanna Wagman, Ragheb Zouaoui

^[1] Zie Inkyfada, Covid-19 : Chronologie de la gestion de l’épidémie en Tunisie (2020).

^[2] Deze maatregelen omvatten de sluiting van de meerderheid van de scholen, het uitstellen van culturele evenementen en van niet-dringende medische operaties, en de sluiting van de maritieme grenzen met Italië.

[3] Presidentieel Decreet n° 2020-24 van 18 maart 2020, dat voor het gehele grondgebied van de Republiek een uitgaansverbod invoerde.

[4] De verklaring volgde op het 1^e sterfgeval  en werd bekrachtigd door het presidentiële decreet n°2020-28 van 22 maart 2020. Deze maatregel ging gepaard met een verbod om zich te verplaatsen zonder toestemming op grond van het regeringsdecreet n° 2020-156 van 22 maart 2020 inzake het vaststellen van de essentiële behoeften en noodzakelijke voorwaarden om ervoor te zorgen dat vitale diensten in het kader van de uitvoering van volledige lockdown kunnen blijven functioneren.

[5] Wet n° 2020-19 van 12 april 2020, die de Regeringsleider de bevoegdheid geeft om wetsdecreten in te voeren met als doel de strijd aan te gaan met de gevolgen van de verspreiding van het Coronavirus.

^[6] Presidentieel Decreet n° 2020-54 van 29 mei 2020 inzake de verlenging van de noodtoestand.

^[7] De ontwerptekst van een organieke wet inzake de organisatie van de noodtoestand was in 2019 door de vorige regering neergelegd bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers, maar werd uiteindelijk niet ingevoerd onder druk van het maatschappelijk middenveld dat de vaagheid ervan benoemde, alsook de schending van de grondwettelijk gewaarborgde rechten en vrijheden. Voor meer info, zie de analyse die is opgesteld door de organisaties die lid zijn van de Alliantie Veiligheid en Vrijheid (2019).

^[8] In Tunesië is de uitvoerende macht tweeledig, met aan het hoofd de President van de Republiek en de Regeringsleider.

^[9] Artikel 4 van Decreet n°78-50 voorzag de mogelijkheid, voor de gouverneurs, om een verbod op te leggen om zich te verplaatsen, maar niet om dit te beperken.

L’article 4 du Décret n°78-50 prévoit la possibilité, pour les gouverneurs, d’ordonner une interdiction de la circulation, mais pas de la limiter.

^[10] Grondwet van de Tunesische republiek (2014), art. 62 al. 1.

[11] Bv. met betrekking tot de bewegingsvrijheid, zie o.a. het Afrikaans Handvest voor de rechten van de mens en de volkeren, art. 12(2), Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBRPR), art. 12(3).

^[12] IVBRPR, ibid. art. 4; de Principes van Syracuse betreffende de bepalingen van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten die beperkingen of uitzonderingen toelaten, paragrafen 15-18.

^[13] Zie o.a. The Carter Center, Le processus constitutionnel en Tunisie, Rapport final – 2011-2014, p. 92.

^[14] Grondwet van de Tunesische Republiek (2014) art. 148 al 5.

^[15]  Wet n° 2020-19 van 12 april 2020, die de Regeringsleider de bevoegdheid geeft om wetsdecreten in te voeren met als doel de strijd aan te gaan met de gevolgen van de verspreiding van het Coronavirus, art. 1(2). Naast de bepalingen over rechten en vrijheden delegeert de wet o.a. aan de regering de taak om wetgeving te maken over kwesties van economische en fiscale ondersteuning van economische actoren, de organisatie van maatregelen voor gezondheidspreventie, met name in scholen, en het toezicht op het overheidsapparaat.

^[16] Ibid. art. 3.

^[17] Zie bijvoorbeeld het Wetsdecreet n°12/2020 dat zittingen in strafzaken invoerde, en dat expliciet verwees naar een toepassing na de periode van de pandemie.