Humanitaire visa zijn de voorbije zes maanden een nieuwe ‘vaste waarde’ in de media. Een advocaat-generaal van het Hof van Justitie leverde hierover recent een advies af in een belangrijke (Belgische) zaak.

Maar wat is de ruimere context die die humanitaire visa zo relevant maakt? En welke juridische redenering volgt de advocaat-generaal in zijn advies?

Dit artikel wordt u aangeboden dankzij de steun van Larcier, Advocatennet.be en KnopsPublishing

De context

Artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op asiel. Men kan echter enkel asiel aanvragen op het grondgebied van een land of aan de grenzen ervan. Maar waarom nemen asielzoekers dan niet gewoon het vliegtuig om hier asiel aan te vragen? Dat is veiliger én goedkoper dan een gevaarlijke overtocht via de Middellandse Zee.

Vervoersmaatschappijen zijn verplicht om te verifiëren dat vreemdelingen over de nodige reisdocumenten beschikken (art. 26(1)(b) Schengenuitvoeringsovereenkomst (SUO)). Bovendien moeten ze vreemdelingen die een Schengenlidstaat niet binnen mogen, terugbrengen naar het land van vertrek (art. 26(1)(a) SUO), anders worden ze beboet (Richtlijn 2001/51/EG). Vervoersmaatschappijen laten je dus vandaag enkel aan boord als je over de correcte reisdocumenten beschikt: identiteitskaart of paspoort en, waar nodig, visum.

Asielzoekers zijn heel vaak afkomstig van landen waarvan de onderdanen een visum nodig hebben om de EU binnen te komen (cf. Visumverordening). Ze beantwoorden echter meestal niet aan de eisen voor een gewoon visum. En zelfs als ze voldoen aan de voorwaarden voor een toeristenvisum of visum voor familiebezoek, dan wordt hen dat vaak geweigerd als er aanwijzingen zijn dat dit gebruikt zou worden om een langdurig verblijf te bekomen. Daarom nemen velen hun toevlucht tot gevaarlijke tochten. De beelden en cijfers waartoe dit leidt, behoeven geen verder commentaar.

Er zijn dus vandaag weinig mogelijkheden voor asielzoekers om op een wettelijke en veilige manier Europa binnen te komen. Slechts weinigen genieten in de praktijk van hervestiging – het overgebracht worden als vluchteling vanuit een derde land naar België.

Daarom riepen onder meer de twee Syrische gezinnen van de recente humanitaire visum-zaken artikel 25 van de Visumcode in. Dat artikel bepaalt dat een visum met territoriaal beperkte geldigheid (TBG) wordt afgegeven “wanneer de betrokken lidstaat het op humanitaire gronden … of gelet op de internationale verplichtingen noodzakelijk acht” om af te wijken van de voorwaarden voor binnenkomst. Een visum met TBG is slechts geldig voor het grondgebied van één of meer EU-lidstaten (art. 2(4) Visumcode). Een ‘uniform visum’ geldt daarentegen voor het grondgebied van alle EU-lidstaten (art. 2(3) Visumcode).

Het afgeven van een humanitair visum wordt tot op heden beschouwd als een discretionaire bevoegdheid van de lidstaat. De kern van de recente prejudiciële vraag van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RVV) aan het Hof van Justitie luidde daarom: kan een lidstaat verplicht worden om een dergelijk visum uit te reiken wanneer er een risico van schending is van artikel 4 (verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen) van het Handvest?

Het advies

Het is onmogelijk om de volledige redenering van advocaat-generaal Paolo Mengozzi in een blogpost te ‘duwen’. Hierna worden een aantal kernpunten aangehaald.

Vooreerst argumenteert de Belgische Regering dat het Hof van Justitie niet bevoegd zou zijn: de situatie van de verzoekers valt immers niet onder het Unierecht, omdat ze niet voldoet aan de voorwaarden voor een visum kort verblijf (§ 44). Omdat de verzoekers de bedoeling hebben om asiel aan te vragen, moet hun aanvraag behandeld worden als een visum lang verblijf, wat onder het nationale recht valt, voegt de Europese Commissie toe (§ 46).

De advocaat-generaal gaat hier niet mee akkoord. Uit het dossier blijkt dat de verzoekers een visum kort verblijf hebben aangevraagd, met BTG. Bovendien werd de aanvraag gedurende de hele procedure behandeld op basis van de bepalingen van de Visumcode. Zo werd het standaardformulier voor het weigeren van een visum kort verblijf gebruikt (§ 49). Het feit dat het de bedoeling was van verzoekers om asiel aan te vragen, kan ten hoogste een reden zijn om het visum weigeren, maar niet om de toepasselijkheid van de Visumcode te ontkennen (§ 51). Het Hof is dus duidelijk bevoegd om te antwoorden op de prejudiciële vraag van de RVV (§ 54).

Ten tweede, oordeelt de advocaat-generaal, is de Belgische overheid verplicht om bij het nemen van een beslissing over een aanvraag van een visum met TBG, het Handvest te respecteren (§ 84). Bij een dergelijke beslissing brengt de lidstaat immers het Unierecht ten uitvoer, wat het criterium is dat leidt tot de toepasselijkheid van het Handvest (art. 51, § 1 Handvest). Het feit dat het Syrische gezin zich niet in Europa bevindt en geen band heeft met een lidstaat, heeft hier geen invloed op (§ 90): de grondrechten worden gewaarborgd aan alle bestemmelingen van handelingen van autoriteiten van EU-lidstaten die het Unierecht ten uitvoer brengen “onafhankelijk van elk criterium van territorialiteit” (§ 89).

Ten derde argumenteert de Belgische staat dat een visum met TBG niet afgeleverd mag worden wanneer men geen voornemen zou hebben om het grondgebied te verlaten (§ 112). Dit is inderdaad één van de weigeringsgronden die opgesomd staan in artikel 32 van de Visumcode. Maar, stelt de advocaat-generaal, artikel 32 vangt aan met de bewoordingen: “Onverminderd artikel 25, lid 1”. Hieruit blijkt duidelijk de bedoeling van de wetgever om het mogelijk te maken om een visum met TBG af te leveren, niettegenstaande de weigeringsgronden vastgesteld in artikel 32 (§ 119).

Tot slot, de sleutelvraag: biedt artikel 25 van de Visumcode lidstaten enkel de mogelijkheid om een visum met TBG af te leveren, of zijn er omstandigheden waarin lidstaten hiertoe verplicht zijn?

Volgens de advocaat-generaal gaat het hier niet om een loutere mogelijkheid. Enerzijds verwijst hij naar de structuur en bewoordingen van de Visumcode (§ 121). Zo stelt artikel 25 dat een visum met TBG “wordt … afgegeven” als de voorwaarden vervuld zijn (§ 125). Anderzijds wordt de beoordelingsvrijheid van staten bij het evalueren van de humanitaire gronden beperkt door de grondrechten (§ 131): als een lidstaat beslist om, ondanks de aangehaalde humanitaire redenen, geen visum af te leveren, dan mag dit niet leiden tot een schending van het Handvest.

Naar analogie met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 3 EVRM, legt artikel 4 van het Handvest niet alleen een negatieve verplichting op aan de lidstaten (i.e. een verbod om zelf over te gaan tot foltering of onmenselijke behandelingen), maar ook een positieve verplichting: het verplicht lidstaten om redelijke maatregelen te nemen om te voorkomen dat personen onderworpen zouden worden aan onmenselijke behandelingen, in het bijzonder wanneer het gaat om kwetsbare personen, zoals minderjarigen (§ 139).

Op basis van de beschikbare informatie over de algemene situatie in Syrië (blind geweld met een zeer grote intensiteit, §§ 145-147) en de specifieke situatie van verzoekers (gezin in Aleppo met drie kleine kinderen, orthodoxe christenen, reeds slachtoffer geweest van geweld, § 148), staat het volgens de advocaat-generaal vast dat er een reëel risico is op een uiterst onmenselijke behandeling, die duidelijk binnen het toepassingsgebied van artikel 4 van het Handvest valt (§ 149). Bovendien was er geen effectieve mogelijkheid voor het gezin om internationale bescherming te bekomen in Libanon, gezien dit land sinds mei 2015 gestopt is met het registreren van nieuwe Syrische vluchtelingen (§ 154).

Gezien het absoluut karakter van het verbod op onmenselijke behandeling, is het ten slotte niet relevant dat de verzoekers geen familiale of andere banden met België hebben (§ 161).

De advocaat-generaal besluit dat een lidstaat verplicht is om een visum met TBG af te leveren, wanneer er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat het directe gevolg van een weigering is dat de verzoeker een behandeling dreigt te ondergaan die in strijd is met artikel 4 van het Handvest (§ 163).

Staat de advocaat-generaal alleen met zijn advies?

Neen. Zo komen gerenommeerde professoren van de Vrije Universiteit Amsterdam in een advies over deze prejudiciële vraag tot hetzelfde besluit.

In de andere, fel gemediatiseerde, humanitaire visumzaak heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen ook, op basis van art. 3 EVRM, de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) verplicht om een humanitair visum af te geven – zij het dat deze beslissing mee ‘uitgelokt’ geweest is doordat DVZ reeds drie keer zijn beslissing niet voldoende gemotiveerd had.

Bovendien hebben zestien lidstaten (en Zwitserland) in het verleden reeds geregeld visa, voor zowel lang als kort verblijf, afgeleverd om humanitaire redenen, op basis van ad hoc of formele visaprogramma’s dan wel in individuele gevallen, zo blijkt uit een studie van het Europees Parlement uit 2014.

Tot slot is er een ruimere beweging om humanitaire visa een sterkere juridische basis te geven in de Europese regelgeving. Zo stelde het Europees Parlement in een resolutie van 2016 dat “[p]ersons seeking international protection should be able to apply for a European humanitarian visa directly at any consulate or embassy of the Member States”, en zijn besprekingen bezig over de hervorming van de Visumcode.

De uitspraak van het Hof van Justitie wordt verwacht in maart.

Auteur: Ellen Desmet – Docent migratierecht

Op zaterdag 13 mei 2017 vormen de gebouwen van de Gentse rechtsfaculteit het terrein voor het “TIJGERfeest” (Tweehonderd Intrigerende Jaren GEntse Rechtsfaculteit), waarbij de faculteit haar deuren opent voor studenten, alumni en andere belangstellenden (Registreer u alvast voor dit feest).