Recent onderzoek van de Europese Commissie over de bescherming van de consument in de onlineomgeving stipt een belangrijk maatschappelijk probleem aan. Jaarlijks lijden consumenten in de EU ongeveer 8 miljard euro aan schade in de onlineomgeving die niet geremedieerd wordt. Nochtans gaat het om schendingen van rechten die consumenten ontlenen aan het EU-recht. Deze Fitness Check on digital fairness van oktober 2024 wijst onder meer op een gebrekkige handhaving als oorzaak. Het verbaast dan ook niet dat de regering De Wever I volgens haar regeerakkoord zowel de private als de publieke handhaving wil versterken om tot een betere consumentenbescherming te komen. De vraag rijst dan evenwel welke concrete ingrepen er nodig zullen zijn om deze handhaving effectiever te maken in België.
Een nieuwe akte in Europese consumentenbescherming
Consumentenbeschermingsrecht in België kent vele Europese richtlijnen die deze normen in de volledige EU heeft geharmoniseerd (bv. Richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken, Richtlijn Oneerlijke Bedingen, enz.), terwijl recent ook nieuwe wetgeving erbij is gekomen die specifiek de handhaving van die normen reguleert (bv. Richtlijn Representatieve Vorderingen en CPC-Verordening). Bijgevolg moeten we nagaan welke normen het EU-recht oplegt aan de lidstaten om te weten hoe de Belgische handhaving van consumentenrecht in de toekomst effectiever kan zijn.
Europese normen voor nationale handhaving van consumentenrecht liggen vooreerst gecodificeerd in de Verdragsteksten van de EU. Artikel 4 (3) VEU schrijft voor dat lidstaten moeten zorgen voor de naleving van de EU-richtlijnen – dus ook deze die consumenten beogen te beschermen –, terwijl artikel 19 (1) VEU oplegt dat er rechtsbescherming moet zijn van rechtssubjecten. Vervolgens vereist het EU-recht dat sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn, wat nog verder geconcretiseerd is in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Zo moeten lidstaten om doeltreffend te zijn ervoor zorgen dat alternatieve handhavingsmechanismen bestaan wanneer klassieke burgerlijke rechtsvorderingen tekort schieten in het bereiken van met name naleving en rechtsbescherming. Daarnaast moet afschrikking zorgen voor het ontnemen van onrechtmatige voordelen en het opleggen van extra nadelen zodat ondernemingen niet in de verleiding blijven om nieuwe inbreuken te plegen.
Welke rolverdeling tussen private en publieke handhaving?
Publieke handhaving van consumentenrecht treedt op de voorgrond als een belangrijke pijler in de moderne rechtsstaat die tot deze twee doeltreffendheids- en afschrikkingsbeginselen bijdraagt, alsook meer algemeen tot naleving en rechtsbescherming kan leiden. Consumenten worden immers vaak geconfronteerd met hoge kosten en lange procedures van rechtszaken (o.a. advocatenhonoraria, gerechtskosten, enz.). Bij consumentenzaken hebben de geschillen vaak betrekking op lage bedragen die niet opwegen tegen deze kosten, waardoor consumenten ‘rationeel apathisch’ blijven om dergelijke financiële verliezen te riskeren.
Het verbaast dan ook niet dat de EU-wetgever sterk heeft ingezet op publieke handhaving om tot een betere consumentenbescherming te komen, bijvoorbeeld om afschrikking te bereiken. Collectieve rechtsprocedures waarin groepen consumenten vertegenwoordigd worden, kunnen dan wel een hefboom zijn om de rationele apathie te elimineren – vertegenwoordigers schieten immers de gerechtskosten voor en consumenten riskeren geen verliezen –, maar gaan niet zorgen voor de door het afschrikkingsbeginsel vereiste voordeelsontneming.
Voorbeeld van die ondermaatse voordeelsontneming zien we in de Belgische rechtsvordering tot collectief herstel (zgn. ‘class actions’). Er is een systeem ingevoerd waarbij automatisch een opt-in plaatsvindt waarbij benadeelde consumenten zich moeten aanmelden om hun schadevergoeding te verkrijgen na winst van het rechtsgeschil. De vertegenwoordigende consumentenorganisatie kan vooraf nog een akkoord maken met de verweerder om alle schadelijdende consumenten te vertegenwoordigen, tenzij zij dat weigeren (opt-out). Daar zal echter geen enkele onderneming mee instemmen omdat de potentiële schadevergoeding dan hoog kan oplopen. Uit onderzoek blijkt dat bij opt-in doorgaans zeer lage participatiepercentages gelden (vaak zelfs 1% van alle schadelijders), terwijl bij opt-out alle consumenten vertegenwoordigd zijn (100% van de schadelijders).
Bij dergelijke lage participatiepercentages worden veel onrechtmatige voordelen natuurlijk niet ontnomen aan de onderneming. Hier kan publieke handhaving voor een afschrikkend effect zorgen door werkelijk alle voordelen te ontnemen en een extra nadeel op te leggen via geldboetes zodat ondernemingen niet in de verleiding blijven om nieuwe inbreuken te plegen.
Bovendien zijn er toch ernstige twijfels of de rechtsvordering tot collectief herstel een veelgebruikt mechanisme zal worden, nu er strenge aanwijzingscriteria gelden voor vertegenwoordigde ‘Bevoegde instanties Consumenten’. De Belgische wetgever liet bij de herziening in 2024 ook nog eens na regels inzake financieringssteun uit te werken. Vooral die financiering was in het verleden de belangrijkste drempel voor de consumentenorganisaties zoals Testaankoop om te willen vertegenwoordigen, gelet op de gemiddelde kostprijs van 150.000 euro per procedure. In die omstandigheden rust er op publieke handhaving een noodzakelijke complementaire functie om doeltreffendheid en afschrikking in België te kunnen garanderen.
Naar effectievere publieke handhaving in België als sluitstuk
Het EU-recht heeft deze publieke handhaving van consumentenrecht nog verder hervormd via de zogenaamde CPC-Verordening. In België kwam er een administratieve vervolgingsroute voor de Economische Inspectie, een handhavingsdienst binnen de FOD Economie. Voorts kreeg deze Economische Inspectie een hervorming en uitbreiding van bestaande bevoegdheden in Boek XV Wetboek Economisch Recht, in het bijzonder mystery shopping en expertiseonderzoeken. Ook kunnen de ambtenaren van de Economische Inspectie online interfaces en websites blokkeren en online waarschuwingen gericht aan consumenten aanbrengen.
Op het gebied van de sancties zorgt de administratieve vervolging alvast voor een welgekomen afschrikking, nu de Economische Inspectie voordien enkel een minnelijke schikking ter beschikking had en in de overige gevallen, wanneer die schikking niet aanvaard werd, afhankelijk was van de vervolging door het Openbaar Ministerie. Die vervolging was ondermaats omwille van vele seponeringen, waar sommige ondernemingen dan ook op speculeerden.
Evenwel kan er in de toekomst meer ingezet worden op de publicatie van die administratieve sancties. Daar maakte de Economische Inspectie tot nu toe slechts in enkele gevallen gebruik van, maar een brede publicatiepolitiek zou de effectieve consumentenbescherming verder kunnen ondersteunen. Zo kunnen benadeelde consumenten hun vorderingen als het ware enten op die administratieve beslissingen wanneer zij schade hebben geleden en zo een gemakkelijkere toegang tot de rechtbank verkrijgen. De publieke handhaving kan de private handhaving aldus ondersteunen, waardoor ook het rechtsbeschermingsdoel bereikt wordt.
Ook zou men nog de focus kunnen leggen op de sanctionering van de natuurlijke personen die feitelijk leiding geven aan de rechtspersoon die de onderneming is. Momenteel blijft het al te gemakkelijk om aan sancties te ontsnappen door nieuwe vennootschappen op te richten, terwijl de natuurlijke persoon de feitelijke auteur is van de inbreuk. De doorbraak naar de achterman is noodzakelijk om de reële afschrikking te verhogen.
Tot slot bestaat er sinds de omzetting van de CPC-verordening een procedure in België om “toezeggingen tot herstel” te verkrijgen van ondernemingen. Het biedt alvast de mogelijkheid aan de Economische Inspectie om zelf rechtsbescherming te gaan nastreven voor de gedupeerde consumenten. Zeker in een handhavingsklimaat waar de rechtsvordering tot collectief herstel geen systematische toepassing zou kennen en ondermaats afschrikt, kan de Economische Inspectie alsnog bijspringen via deze eigen compensatiefunctie. De dreiging met administratieve sancties kan dan in de onderhandelingen met ondernemingen worden gebruikt als hefboom om tot een toezegging te komen.
Besluit: naar hogere naleving en betere consumentenbescherming?
Al bij al kent de Belgische publieke handhaving van consumentenrecht dus veel potentieel om van de Belgische consumentenbescherming een succesverhaal van te maken. Publieke handhaving kan snel optreden tegen inbreuken en een signaal zenden aan de markt welk gedrag niet getolereerd wordt, terwijl private handhaving een trager verloop kent via de rechtbanken. Tegelijkertijd kan het de private handhaving door consumenten en consumentenorganisaties verder ondersteunen. Een ambitie van een hogere naleving en betere rechtsbescherming dient evenwel in te zetten op zowel private als publieke handhaving. Zo kan de financiering bij de rechtsvordering tot collectief herstel nog verder uitgewerkt worden via een juridisch kader voor derdenfinanciering, overheidssteun en/of een bescheiden inschrijvingsvergoedingen voor consumenten die deelnemen aan de vordering. Enkel zo kan de beoogde ‘betere consumentenbescherming’ finaal worden bereikt.
Deze bijdrage geeft een korte voorproef van enkele recente en te verschijnen rechtsgeleerde analyses en suggesties van Jasper Vereecken. De commerciële editie van het proefschrift getiteld “De publieke handhaving van consumentenrecht in België” verschijnt eind 2025 bij Wolters Kluwer en gaat dieper in op deze kwesties.
Zin om jouw onderzoek ook met de wereld te delen? Mail dan naar wim@jubel.be
0 reacties