Naar aanleiding van het voorstel van Sander Loones (NV-A) over het zogenaamde “volksberoep” en de wil om het “activistische” Grondwettelijk Hof te kunnen overrulen, staat Karel-Jan Vandormael stil bij de functie van het Hof en hoe die evolueerde van een negatieve wetgever die wetten vernietigt naar een positieve wetgever.

De N-VA heeft voorgesteld om het parlement de mogelijkheid te geven om 'activistische' arresten van het Grondwettelijk Hof te overrulen. Volgens de partij zal dit helpen bij het tegengaan van de juridisering van het democratisch proces en zal het parlement opnieuw het laatste woord krijgen.

Het voorstel beoogt een aanpassing van de Grondwet, waarmee het mogelijk wordt om het Grondwettelijk Hof te controleren via een ‘volksberoep’. Volgens het voorstel zou het parlement na een uitspraak van het Grondwettelijk Hof een "volksveto" kunnen organiseren, waardoor ‘men’[1]als het ware een controlemechanisme zou hebben op de uitspraken van dit Grondwettelijk Hof.

Stemmen pro en contra het voorstel

Het voorstel heeft heel wat kritiek in de ene of de andere zin losgeweekt. Een van de belangrijkste argumenten contra deze stelling is dat het de scheiding der machten in gevaar kan brengen. Het Grondwettelijk Hof is immers een onafhankelijke instelling die toeziet op de naleving van de grondwet en de bescherming van de fundamentele rechten van burgers. Door het parlement de macht te geven om zijn beslissingen te overrulen, kan dit de onafhankelijkheid van het Hof ondermijnen en de rechtsstaat in gevaar brengen…

Aan de andere kant zijn er meningen – niet in het minst vanuit het kamp van de partij waar het voorstel werd gelanceerd – die het idee van een volksberoep ondersteunen. Het idee erachter zou het mogelijk maken voor ‘het volk’ om het laatste woord te hebben bij belangrijke beslissingen en zou op die manier de democratie versterken. Het zou het parlement de mogelijkheid geven om meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn beslissingen en meer te luisteren naar de stem van het volk…

CHATGPT denkt er het volgende over, weliswaar na het formuleren van het voorbehoud dat hij/zij (?) geprogrammeerd is om feitelijke informatie te geven, “en mijn mening niet te uiten”: “al met al is dit een controversieel onderwerp waarvoor een uitgebreide discussie nodig is voordat er een definitieve beslissing kan worden genomen. De balans tussen de macht van het volk en de onafhankelijkheid van het Hof moet worden bewaard om ervoor te zorgen dat de democratie en de rechtsstaat worden beschermd.”

Over de eigenlijke functie van het Grondwettelijk Hof wordt zelden nagedacht, zeker op conceptueel-juridisch of zelfs (rechts)filosofisch vlak

Laat het onderstaande alvast mee de context bepalen voor onderstaande discussie.

Mij deed het NV-A voorstel vooral terugdenken aan mijn thesisonderzoek van meer dan tien jaren geleden, waarin ik vol jeugdig enthousiasme en met de nodige naïviteit de prille eerste stappen in het juridisch-academisch/wetenschappelijk onderzoek heb gezet.[2]

Even terug naar de basis dus.

De functie van een Grondwettelijk Hof

Over de eigenlijke functie van het Grondwettelijk Hof wordt zelden nagedacht, zeker op conceptueel-juridisch of zelfs (rechts)filosofisch vlak. De grondwet zelf is wat dat betreft trouwens ook behoorlijk summier, en ook de Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof, dat de organieke eigenschappen en kenmerken van het Hof behandelt, spreekt nergens met zoveel woorden over de functie van het Grondwettelijk Hof.

Is het Grondwettelijk Hof een ‘rechter’, ‘rechtbank’ of ‘hof’, in de zin van “lid van de rechterlijke macht”? Het Hof wordt organiek immers ingericht als een echt rechtscollege. Is het Grondwettelijk Hof een bijkomende tak van de wetgevende macht? Het Grondwettelijk Hof spreekt zich immers uit over de geldigheid (‘grondwettigheid’) van wetten, en wordt ook minstens deels politiek ingevuld. Het Hof is samengesteld uit twaalf rechters waarvan de helft (oud-)politici en de helft juristen, en benoemd op basis van politieke akkoorden. Toch wordt het Grondwettelijk Hof op basis van de hedendaagse invulling van de trias politica of scheiding der machten beschouwd als ‘onafhankelijk’ en géén deel uitmakend van de wetgevende, rechterlijke of uitvoerende macht. Het parlement bevestigde deze lezing zelf in de parlementaire voorbereiding – de zogenaamde wil van de wetgever – met betrekking tot de totstandkoming van het toenmalige Arbitragehof: “Het Arbitragehof [werd] opgericht als een rechtscollege buiten de rechterlijke macht”.[3]Het Grondwettelijk Hof is dus geen ‘gewone’ rechter…

Ook in de feiten valt niet te ontkennen dat het Belgisch Grondwettelijk Hof eigenlijk een soort van wetgever is: het Hof is geëvolueerd van een negatieve tot een positieve precisiewetgever

Onder juristen wordt genoeglijk aangenomen dat een Grondwettelijke Hof de facto een wetgevende functie heeft die verder gaat dan het ‘spreken van recht’ (toepassen van wetgeving op een casus).[4]Naar mijn bescheiden mening valt het ook in de feiten niet te ontkennen dat het Belgisch Grondwettelijk Hof eigenlijk een soort van wetgever is: het Hof is geëvolueerd van een negatieve tot een positieve precisiewetgever.[5]

Het Grondwettelijk Hof: van negatieve tot positieve ‘wetgever’

Het Grondwettelijk Hof is door de jaren verworden van ‘negatieve wetgever’ (door wetgeving ongrondwettelijk te verklaren/te vernietigen), over ‘positieve kaderwetgever’ (door via interpretatie richtlijnen en aanbevelingen te geven aan de wetgever om wetgeving grondwetsconform te maken), tot soms zelfs ‘precisiewetgever’, door wetgeving tot in het kleinste detail te veranderen.[6]

Uit mijn prille onderzoek bleek toen immers al dat het Grondwettelijk Hof soms erg specifiek ingrijpt in het wetgevend oeuvre, en er niet voor terugschrikt uitzonderingen in te bouwen, af te schaffen of de wet op een andere manier rechtstreeks te veranderen. Het Hof doet dit door interpretatie, specifieke gedeeltelijke vernietigingen of andere technieken die gaan tot het afschaffen van zinsconstructies en woorden, om de wet een (volledig) andere inhoud te geven. Het Hof grijpt soms zeer specifiek in door de wetgeving tot in de kleinste details of randvoorwaarden te veranderen. Daarbij past trouwens wel de vaststelling dat het Hof zich, op enkele uitzonderingen na, over het algemeen redelijk terughoudend opstelt in de meeste materies.

Kortom, ons Grondwettelijk Hof is al lang verworden tot een deel van de wetgevende macht en dus een soort van quasi-wetgever naast het parlement (echt verbazen mag dit trouwens ook niet, want het Grondwettelijk Hof heeft immers reeds van bij haar ontstaan een politieke invulling gekregen). De vraag blijft natuurlijk of die rol past binnen ons democratisch bestel gebaseerd is op de scheiding der machten.

Of dit een evolutie is die noodzakelijk is, kan met recht en rede worden betwist.

Omzichtigheid is geboden

Het hoeft echter geen betoog dat het Grondwettelijk Hof voorzichtig moet omgaan met deze bevoegdheid. Het is in ieder geval aanbevelingswaardig dat het Grondwettelijk Hof zijn vernietigings- en interpretatiebevoegdheid zo algemeen mogelijk houdt, zodat het alleen in uitzonderlijke gevallen specifiek ingrijpt in de wetgeving.[7]Over het algemeen doet het Grondwettelijk Hof dit, en lijkt het voorstel van de NV-A dan ook vooral “much ‘ado about nothing”…

Het hoeft echter geen betoog dat het Grondwettelijk Hof voorzichtig moet omgaan met deze bevoegdheid

Toch pleit ik wél voor de ‘precisiewetgevende’ rol van het Hof, vooral in situaties waarin een gewone (verkozen) meerderheid niet volstaat om de essentiële waarden in onze rechtsstaat af te dwingen, laat staan als het gaat over politiek hete-hangijzers (B-H-V, het onderscheid tussen arbeiders en bedienden, of misschien zelfs de stikstof- en klimaatproblematiek (?) en noem maar op), het zijn allemaal dossiers die zonder de tussenkomst van het Grondwettelijk Hof niet gedeblokkeerd zouden zijn geraakt, en waarop de politiek dus op blijft vastlopen…

Ik sluit me dan ook volmondig aan bij het betoog van mijn collega QUINTEN JACOBS in zijn opiniestuk in De Tijd (“Volksberoep verhelpt juridisering democratie niet”): hij stelt namelijk terecht dat er om de balans tussen de rechterlijke en de wetgevende mach te herstellen een doeltreffender oplossing bestaat.[8] De politiek moet simpelweg beter haar werk doen: hoe duidelijker en explicieter de (grond)wet, hoe minder rechters zelf hoeven te interpreteren. Bovenstaande analyse en mijn onderzoek van indertijd bevestigt de theoretische onderbouw voor deze stelling.

In deze kunnen we met andere woorden spreken van een “gouvernement des juges by necessity”. Wie pakt de handschoen op? Meer democratische controle gaat alvast volgens deze auteur geen oplossing bieden voor dit probleem…

Karel-Jan Vandormael – Afdelingshoofd Ruimte Gemeente As – Praktijkassistent UHasselt

Innovatie-expert Hogeschool PXL – Co-host Podcast RechtSpraak

* Voor deze bijdrage werd er (in bepekte mate) gebruik gemaakt van CHATGPT.

Lees ook de bijdragen van deze opiniemakers over het “volksberoep” en “activistische rechters”:

• Prof. Patricia Popelier: De activistische rechter: een kwestie van vertrouwen
• Mr. Hugo Lamon: Ook een ongewijzigde wet verandert

Referenties

[1]We spreken ons in deze opinie niet uit over wat we dan juist verstaan onder ‘men’, zij het ‘het volk’, alle huidige en toekomstige generaties ervan of ‘de politiek’, zijnde de al dan niet – particratie? – democratisch verkozen vertegenwoordigers hiervan, of ze nu behoren tot de wetgevende, de uitvoerende of de ‘beleidsbepalende’ macht…

[2] Zie chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://libstore.ugent.be/fulltxt/RUG01/001/458/422/RUG01-001458422_2011_0001_AC.pdf. Dit werk vormde de basis voor de herwerking en actualisering van het onderzoek in de commerciële uitgave: K.-J. VANDORMAEL, Het Grondwettelijk Hof: rechter of regelgever – Analyse van de draagwijdte van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, Brussel, Larcier, 2015, 117p. Zie https://www.larcier.com/nl/het-grondwettelijk-hof-rechter-of-regelgever-2015-9782804480721.html. Zie ook K.-J. VANDORMAEL, "Het recht als logisch consistent systeem – (ongrondwettige) lacunes in de wetgeving", CDPK 2011, 32-46.

[3] Hand. Kamer, 1988-89, 30 december 1988, nr. 633/4, 2.

[4] Zie in België m.n. C. BEHRENDT, Le juge constitutionnel, un législateur-cadre positif: une analyse comparative en droit français, belge et allemand, Brussel, Bruylant, 2006, 537p. Voor de oorsprong van deze theorie zie H. KELSEN, “La garantie juridictionnelle de la constitution (la justice constitutionnelle)”, RDP 1928, 227 e.v.

[5] K.-J. VANDORMAEL, Het Grondwettelijk Hof: rechter of regelgever – Analyse van de draagwijdte van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, Brussel, Larcier, 2015, 117p.

[6] Zie C. BEHRENDT, Le juge constitutionnel, un législateur-cadre positif: une analyse comparative en droit français, belge et allemand, Brussel, Bruylant, 2006, 441 en in detail K.-J. VANDORMAEL, Het Grondwettelijk Hof: rechter of regelgever – Analyse van de draagwijdte van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, Brussel, Larcier, 2015, 117p. Door het toekennen van de bevoegdheid tot gedeeltelijke vernietiging voorzag de bijzondere wetgever reeds van in het begin trouwens een basis voor wetgevende activiteit door het Hof. De wetgever had echter nooit kunnen denken dat het Hof daarvan gebruik zou maken om zowel het toepassingsgebied ratione loci, temporis en zelfs materiae van wetten te veranderen. De grondwettelijke rechter heeft bovendien met deze techniek meermaals de inhoud zelf van de wet veranderd. Ook heeft het Hof een enkele keer ambtshalve de middelen voor een gedeeltelijke vernietiging aangebracht, op die manier het verschil met formeel wetgevend handelen verder versmallend door zichzelf een quasi-initiatiefrecht toe te eigenen.

[7]In het licht van de scheiding der machten zou het Hof van bovenstaande ‘precisiewetgevende’ handelswijze best zo weinig mogelijk gebruikmaken, liefst nog alleen maar indien het echt niet anders kan om de effectiviteit van de Grondwet te garanderen. Er kan dus zeker ook voor worden gepleit worden dat het Hof zijn vernietigings- en interpretatiebevoegdheid zo algemeen mogelijk houdt. Zo zou het Hof bijvoorbeeld, ‘onlosmakelijke’ normen in hun geheel vernietigen (in plaats van een woord of specifieke bepalingen), of vastgestelde ongrondwettigheden zoveel mogelijk terug naar de wetgever sturen, zodat deze de hele regeling opnieuw kan bekijken in het licht van de (on)grondwettelijkheid.

[8]QUINTEN JACOBS, “Politici de kans geven om rechters terug te fluiten lost niets op”, https://www.tijd.be/opinie/algemeen/volksberoep-verhelpt-juridisering-democratie-niet/10450733.html. Overigens haalt hij evenzeer terecht aan dat dat he voorstel een maat voor niets is, nu de erin vervatte vereiste van een tweederdemeerderheid evenzeer (grosso modo) een herziening van de grondwet binnen handbereik brengt. Voor alle “wetgevende activiteit” van het Grondwettelijk Hof geldt immers dat de grondwetgever steeds het laatste woord heeft, en met een bijzondere meerderheid en volgens de wijzigingsprocedure voor de Grondwet steeds het Grondwettelijk Hof buiten spel kan zetten waar het toch wat al te voorbarig te werk zou gaan.