De sociale zekerheid wordt traditioneel omschreven als een systeem van bescherming, van “verzekering tegen sociale risico’s” (zie bv. op socialsecurity.be). Dat komt zelfs nu nog tot uiting in het aangiftesysteem dat als ASR wordt afgekort.

Werkloosheid als sociaal risico

De internationale verdragen waarin een opsomming van de sociale risico’s te vinden is, vermelden daaronder inkomstenverlies veroorzaakt door werkloosheid.

Soms hebben de teksten het over “werkloosheid” zonder meer, zoals het Verdrag nr. 102 gesloten in de Internationale Arbeidsorganisatie.

Maar in andere internationale akten wordt verduidelijkt dat het gaat om inkomstenverlies als gevolg van “onvrijwillige werkloosheid”. Zo bijvoorbeeld geeft de derde laatste alinea van de preambule van het meest recente verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie dat over sociale zekerheid handelt, de lidstaten de opdracht “te waarborgen dat de stelsels van sociale zekerheid voorzien in hulp bij het vinden van werk en in economische steun aan diegenen die onvrijwillig werkloos zijn” (IAO-verdrag nr. 168). In de Aanbeveling nr. 176 over hetzelfde onderwerp wordt erbij gezegd dat "In order to introduce forms of unemployment compensation through the payment of benefits of a non-discretionary nature, [the Member states] should seek to meet the following conditions as soon as possible: (a) the introduction and satisfactory operation of a free public employment service containing a network of employment offices and having acquired sufficient administrative capacity to collect and analyse information on the employment market, to register job offers and jobseekers and to verify objectively that persons are involuntarily unemployed […]”.

In  artikel 5. c van de nog recentere Aanbeveling nr. 20 is dan weer sprake van “unemployment” zonder meer.

Zelf veroorzaakte werkloosheid

Je kan een sociaal risico, zoals inkomensverlies door werkloosheid, inderdaad ook zelf veroorzaken, bv. door als werknemer ontslag te nemen.

Dat het zelf tot stand brengen van een sociaal risico niet per definitie belet dat de sociale zekerheid toch tussenkomt, bewijst de Belgische ziekteverzekering, die een tegemoetkoming in de ziektekosten niet (meer) weigert als deze laatste veroorzaakt werden door opzet. Enkel bij een opzettelijk veroorzaakte arbeidsongeschiktheid geldt een uitsluiting van het recht op een vervangingsinkomen (art. 134, § 1, Ziekteverzekeringswet).

Een ander voorbeeld is vervroegd met pensioen gaan. Ook dan veroorzaakt de sociaal verzekerde zelf het vervroegde inkomstenverlies, maar krijgt hij toch een vervangingsinkomen, weliswaar aan een in de regel verminderd bedrag.

Men kan dan ook moeilijk zeggen dat het een conceptuele aberratie zou zijn inkomstenverlies als gevolg van werkloosheid die niet onvrijwillig is, als een socialezekerheidsrisico te behandelen.

Belgische werkloosheidsverzekering

Onvrijwillige werkloosheid

Ook het Belgische socialezekerheidsrecht wijst inkomensverlies door “werkloosheid” zonder meer aan als een van de sociale risico’s  (Parl. St. Senaat 1979-80, nr. 508, 1).  In de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Algemenebeginselenwet Sociale Zekerheid Werknemers, wordt bij de bespreking van het artikel 7 dat betrekking heeft op de werkloosheidsverzekering, van een vereiste van onvrijwilligheid van de werkloosheid niet gerept. Integendeel bijna: “een afwezigheid van werk” en “een afwezigheid van inkomen” worden als enige uitgangspunten vooropgezet (Parl.St. Senaat 1979-80, nr. 508,13).

Maar dat belet niet dat de werkloosheidsverzekering in België altijd principieel is opgevat als een regeling die voorziet in de toekenning van een vervangingsinkomen bij onvrijwillige werkloosheid. In overeenstemming daarmee proclameert de Algemenebeginselenwet Sociale Zekerheid enigszins argeloos, want de memorie van toelichting gewaagt daarvan niet, een recht op werkloosheidsuitkering voor “sociaal verzekerden die onvrijwillig volledig of tijdelijk werkloos zijn” (art. 7 Algemenebeginselenwet Sociale Zekerheid). En de toekenningsvoorwaarde “zonder arbeid en zonder loon te zijn wegens omstandigheden onafhankelijk van zijn wil” komt, zoals bekend, ook voor in het besluit dat de werkloosheidsverzekering regelt (art. 44 Werkloosheidsbesluit).

Vrijwillige werkloosheid

Maar ook dat betekent nog niet dat werknemers die het verlies van arbeid zelf hebben gerealiseerd, nooit recht zouden hebben op een werkloosheidsuitkering. Het Hof van Cassatie beschouwde het gelijkluidende vroegere artikel 126, eerste lid, 1°, van het Werkloosheidsbesluit 1963 (“Aanspraak op werkloosheidsuitkering heeft de werknemer: 1° die wegens omstandigheden onafhankelijk van zijn wil, werkloze zonder loon wordt”) wel als een autonome bepaling die een definitieve ontzegging van werkloosheidsuitkering verantwoordde. Het huidige Werkloosheidsbesluit, van 1991, heeft daarmee komaf gemaakt: de werknemer die werkloos is of wordt wegens omstandigheden afhankelijk van zijn wil, kan enkel tijdelijk uitgesloten worden van het genot van de uitkeringen (art. 51, § 1, eerste lid, Werkloosheidsbesluit en de artikelen 52 tot 54 waarnaar aldaar wordt verwezen). Definitief verlies van het recht op een werkloosheidsuitkering is een uitzondering geworden (art. 52, § 3 en 52bis, § 2, tweede en derde lid, Werkloosheidsbesluit).

Er zijn dus thans al, onder de gelding van de huidige regelen van de werkloosheidsverzekering, werknemers die een werkloosheidsuitkering toegekend krijgen hoewel ze zelf aan de basis liggen van hun werkloosheid en het daardoor veroorzaakte inkomensverlies, bv. na een uitsluiting van het genot van uitkeringen gedurende een periode van 4 tot 52 weken omdat zij werkloos zijn geworden als gevolg van “een werkverlating” (art. 52bis, § 1, Werkloosheidsbesluit).

Het moet dan wel gaan om het verlaten van “een passende dienstbetrekking” en dat “zonder wettige reden” (art. 51, § 1, tweede lid, 1°, Werkloosheidsbesluit).

Bescherming tegen een nieuw sociaal risico?

De tekst van de voorstellen van minister van werk Pierre-Yves Dermagne ken ik (nog) niet, maar als het gaat om mensen die hun carrière willen heroriënteren omdat zij een job hebben die hen dreigt met een burn-out of een langdurige ziekte op te zadelen, voorbeelden die De Tijd vermeldt, zitten wij al niet zo ver meer van het verlaten van een “niet-passende dienstbetrekking” om een “wettige reden” in welk geval er met toepassing van de huidige regels recht op een werkloosheidsuitkering is.

Met de beklemtoning van actief zoekgedrag naar ander werk en een beperking in de tijd, zou de werkloosheidsuitkering die in dergelijke situaties wordt toegekend, zelfs kunnen worden beschouwd als een voorziening ter bescherming tegen een nieuw sociaal risico, zoals de in de werkloosheidsverzekering ondergebrachte onderbrekingsuitkeringen ook nu al in bepaalde gevallen nieuwe sociale risico’s als zorg voor kinderen en familie helpen ondervangen. 

Titel II “De werkloosheidsvergoeding” van het Werkloosheidsbesluit omvat ook de op verzoek van de werknemer toegekende onderbrekingsuitkering, die dan ook op één lijn wordt geplaatst met een werkloosheiduitkering (art. 27, 18°, Werkloosheidsbesluit). Het “cliënteel” van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening bestaat al langer niet alleen meer uit de groep uitkeringsgerechtigde volledig werkloze laaggeschoolden, waarbinnen laaggeschoolden, jongeren en mensen met een migratieachtergrond sterk oververtegenwoordigd zijn en voor wie de tewerkstellingskansen structureel laag bleven. Daarnaast is er een grote groep tweeverdienersgezinnen die gebruik maken van loopbaanonderbrekingsuitkeringen en tijdskrediet (zie De RVA in 2020. Volume 2: indicatoren van de arbeidsmarkt en evolutie van de uitkeringen).

Willy van Eeckhoutte