Prof. Dr. Jan Wouters, Jean Monnet leerstoelhouder ad personam, Gewoon hoogleraar KU Leuven, Directeur Leuven Centre for Global Governance Studies en Lid KVAB stelt de vraag centraal “Wat is de Europese Unie?”. Is de EU een staat zoals België, of een internationale organisatie waarin België zetelt.
Is de Europese Unie (“Unie” of “EU”) een staat of een internationale organisatie? Juridisch is het antwoord evident: het tweede. Want het is een internationale organisatie (destijds, met de drie Europese Gemeenschappen zelfs drie organisaties) die door soevereine staten op grond van internationale verdragen is opgericht. Dat die staten soeverein blijven, is met Brexit op pijnlijke wijze duidelijk geworden: ook al is een staat jarenlang lid van de EU, hij heeft het recht zich vrijwillig terug te trekken en een einde te maken aan zijn Unie-engagement.
Maar hier moeten meteen enkele kanttekeningen en nuances bij worden aangebracht.
Eerst en vooral deze: de Unie is wel een héél bijzondere internationale organisatie. Ze is zonder meer uniek, in de allereerste plaats omwille van de zeer brede en diepe bevoegdheden die de lidstaten aan haar hebben toebedeeld. Welke andere internationale organisatie heeft een eigen munt, een eigen extern handelsbeleid, een rechtstreeks verkozen transnationaal parlement, en een heel eigen rechtsorde met tienduizenden wetten en de nodige mechanismen voor de handhaving daarvan? Daar komt bij dat juristen vaak een onderscheid maken tussen zgn. ‘intergouvernementele’ en ‘supranationale’ organisaties. De eerste soort zijn internationale organisaties die in wezen in de handen van de regeringen van de lidstaten blijven, met name omdat die unaniem of bij consensus moeten beslissen en met hun vertegenwoordigers (vaak diplomaten) in zowat alle organen van die organisatie zetelen: denk aan de Verenigde Naties. Een ‘supranationale’ organisatie daarentegen houdt in dat minstens een aantal van haar organen aan de greep van de nationale regeringen ontsnappen en hun eigen autonomie hebben: denk in de EU aan de Europese Commissie, het Europees Parlement, het Hof van Justitie en de Europese Centrale Bank. Bovendien gelden bij de besluitvorming in een supranationaal stelsel als dat van de EU heel originele beginselen, zoals bv. het monopolie van de Europese Commissie om nieuwe wetgeving voor te stellen; het gegeven dat de Raad van Ministers in de meeste gevallen niet met unanimiteit maar met een bijzonder stelsel van meerderheid, de zgn. gekwalificeerde meerderheid, beslist (zodat individuele lidstaten meestal geen vetorecht hebben); het gegeven dat de meeste wetgeving door de Raad samen met het rechtstreeks verkozen Europees Parlement moet worden aangenomen.
Met andere woorden: een internationale organisatie, zeker, maar een bijzonder unieke dan toch, zonder enig ander vergelijkingspunt in de wereld van de internationale instellingen. België kan er trots op zijn dat het een stichtende lidstaat van de EU is en al die decennia zeer actief heeft bijgedragen aan de verdere dynamische ontwikkeling van de Unie, laatst nog met zijn succesvolle voorzitterschap van voorjaar 2024.
Maar kunnen we zelfs niet een stapje verder gaan, en beargumenteren dat de Europese Unie wat lijkt op een staat? In het internationaal recht definiëren we een “staat” aan de hand van drie elementen: een bevolking, een grondgebied, en een regering die intern en in de internationale betrekkingen gezag uitoefent. Kunnen we niet stellen dat de EU op weg is om aan die drie voorwaarden te voldoen? Wat de bevolking betreft is er sinds het Verdrag van Maastricht (1992) het burgerschap van de Unie, dat een toenemend aantal rechten geeft aan personen die de nationaliteit van een lidstaat hebben, vandaag de dag meer dan 448 miljoen mensen. Ook lijkt er zoiets als een Unie-territorium te zijn: 4,2 miljoen vierkante kilometer wanneer men het grondgebied van alle lidstaten samentelt, waarop zich een interne markt bevindt, d.w.z. een ruimte zonder economische binnengrenzen, waar de EU-wetgeving geldt, en waar zich binnen de Schengenzone vrij personenverkeer zonder grenscontroles voordoet. En een executieve is er toch ook, kijk maar naar de Europese Commissie? Het vergt natuurlijk heel wat verdere nuancering om de relatie tussen de Unie en deze drie criteria meer nauwgezet te omschrijven. De lidstaten blijven immers “staten” in de zin van het internationaal recht, het zijn “hun” nationale onderdanen die het burgerschap van de Unie genieten, het is op “hun” grondgebied dat zij hebben ingestemd om door het EU-recht gebonden te worden, en het zijn “hun” regeringsvertegenwoordigers die zitting hebben in de belangrijkste besluitvormingsorganen van de Unie, nl. de Europese Raad en de Raad. Ze blijven de “heren van de verdragen”.
Maar men ziet hopelijk dat er toch iets bijzonders aan de hand is met de EU, en dat zij dankzij de zeer dynamische ontwikkeling en toename van haar interne en externe bevoegdheden uiteindelijk – hoewel de term niet populair is – een “federale bestemming” lijkt te hebben. In dat opzicht lijkt de Unie meer op België dan men op het eerste gezicht zou vermoeden.
Prof. Dr. Jan Wouters
Jean Monnet leerstoelhouder ad personam
Gewoon hoogleraar KU Leuven
Directeur Leuven Centre for Global Governance Studies
Lid KVAB
0 reacties