Midden november 2022 richtte het Brussels Hoofdstedelijk gewest een Burgerraad voor het Klimaat op. Zo’n honderd via loting geselecteerde Brusselaars mogen deelnemen aan het klimaatdebat. Hun opdracht bestaat erin een visie met betrekking tot de klimaatuitdaging te ontwikkelen, met het jaar 2050 als tijdshorizon. De Burgerraad voor het Klimaat is een permanent orgaan – dat is een wereldprimeur – maar de eraan deelnemende burgers wisselen. Telkens wordt over andere, met het klimaat verband houdende thema’s van gedachten gewisseld. De burgerraad brengt aanbevelingen tot stand en overhandigt deze aan de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De Brusselse Burgerraad voor het Klimaat is slechts een van de vele voorbeelden van burgerpanels voor het klimaat (BPK’s).

Op nationaal niveau vonden er alleen al in Europa reeds tien plaats. De groots opgezette Franse Convention Citoyenne pour le Climat is wellicht de bekendste. Ook op regionaal niveau zagen BPK’s het daglicht. De Belgische provincie Luxemburg zette er één op poten in de herfst van 2015. Een door de Waalse regering georganiseerd BPK ging in het voorjaar van 2022 over tot de publieke bekendmaking van 168 aanbevelingen. Op lokaal niveau schoten burgerpanels voor het klimaat als paddenstoelen uit de grond, vooral in het Verenigd Koninkrijk. In ons land richten Namen, Aarlen en Vorst er een op.

Burgerpanels voor het klimaat, burgerforums en burgerraden

Termen als ‘burgerpanel’, ‘burgerforum’, ‘burgerraad’ e.d. gebruikt men dikwijls door elkaar. De verschillen tussen deze praktijken zijn gering. Telkens gaat het om zogenaamde ‘mini-publics’. Relatief kleine, door een ingenieus systeem van dubbele loting geselecteerde burgers, die een afspiegeling van de bevolking vormen, delibereren over een of andere kwestie. Zij proberen tot ideeën, adviezen en aanbevelingen te komen, die zij bezorgen aan de bevoegde overheden. Meestal gaat het om groepen van enkele tientallen personen die een aantal dagen of weekends samenkomen. Dit gebeurt fysiek, digitaal, of via een combinatie van de twee.

De deelnemers krijgen eerst objectieve, wetenschappelijke informatie, evenals het standpunt van belangrijke stakeholders. Bij die laatste, meer subjectieve informatie, is het van belang een gediversifieerde, evenwichtige mix van opinies aan te bieden. Na deze informatieronde treden de deelnemers in een intensief deliberatieproces waarbij zij hun zienswijzen, argumenten, verhalen en ervaringen uitwisselen. Onafhankelijke facilitatoren begeleiden deze gesprekken. Uiteindelijk, als alles goed gaat, formuleren deze burgerpanels voor het klimaat een of meerdere aanbevelingen of adviezen.

Burgerpanels voor het klimaat kunnen de legitimiteit van het overheidshandelen versterken doordat zij het element ‘deliberatie’ toevoegen aan de democratische besluitvorming

Loont het de moeite om burgerpanels voor het klimaat te organiseren?

De organisatie van BPK’s kost veel geld, tijd en energie. Loont het de moeite om ze te organiseren? Leiden ze inderdaad tot interessante ideeën of komen er aanbevelingen uit waar beleidsmakers eigenlijk al lang zelf op gekomen waren? Zijn burgers wel in staat en bereid om verder te kijken dan het eigen belang? Lopen originele aanbevelingen niet het risico een stille dood te sterven omdat politici en beleidsmakers er weinig of niets mee doen? De eerste bevindingen zijn hoopgevend. Zij worden hieronder kort toegelicht.

Ten eerste kunnen BPK’s de legitimiteit van het overheidshandelen versterken doordat zij het element ‘deliberatie’ toevoegen aan de democratische besluitvorming. Deliberatie leidt ertoe dat verschillende, soms sterk uiteenlopende invalshoeken en zienswijzen een plaats krijgen tijdens het gesprek. Dat leidt tot diepgaande, rijkgeschakeerde besluitvorming. De kwaliteit van de dialoog leidt tot kwaliteit van de aanbevelingen. De praktijk wijst uit dat burgerpanels voor het klimaat in staat zijn om ambitieuze, creatieve, het algemeen belang beogende aanbevelingen te formuleren. Zo bijvoorbeeld suggereerde een Iers burgerpanel een reeks maatregelen die een inspanning vroegen van de bevolking, zoals hogere belastingen op koolstofintensieve activiteiten. De Ierse regering gaf te kennen dat de voorstellen veel radicaler waren dan zij zelf had verwacht. De actiegroep Extinction Rebellion, die nochtans veeleisend is op het vlak van klimaatbeleid, schaarde zich achter de voorstellen van het Ierse burgerpanel.

In Frankrijk formuleerde de Convention Citoyenne pour le climat soms vergaande aanbevelingen. De Franse president Macron had zich het recht voorbehouden om eventueel drie veto’s te stellen tegen voorstellen die het Franse BPK zou formuleren, en dat deed hij ook. De erkenning van het misdrijf van ecocide, het opleggen van een belasting van vier procent op bedrijfsdividenden om klimaatactie te financieren, en een vermindering van de maximumsnelheid op de snelwegen konden voor de Franse president niet door de beugel. Dat burgers min of meer ingrijpende maatregelen durven voorstellen heeft te maken met het feit dat zij zich geen zorgen hoeven te maken over een eventuele herverkiezing en bovendien niet of nauwelijks onder invloed staan van allerlei drukkingsgroepen.

Ten tweede kunnen BPK’s leiden tot een sterker burgerschap. In mijn boek Sterk burgerschap. Burgerschapskwaliteiten als voedingsbodem voor een bloeiende democratie zet ik uiteen dat burgers in potentie over vele kwaliteiten beschikken die hen toelaten om tot rechtvaardige, het algemeen belang dienende aanbevelingen te komen. Veel mensen beschikken over kwaliteiten als tolerantie, empathie, moed, praktische wijsheid, zorgzaamheid, zin voor rechtvaardigheid e.d. Het komt erop aan om via geschikte methodes, zoals burgerpanels voor het klimaat, die kwaliteiten te ontdekken, aan te wenden en te ontwikkelen. De sterkte van een democratie hangt immers af van de sterkte van de dragers ervan: burgers.

Ten derde kunnen BPK’s, indien zij voldoende media-aandacht krijgen, het klimaatbewustzijn bij het brede publiek verhogen.

Naar een ambitieus klimaatbeleid via BPK’s: drie randvoorwaarden

BPK’s bieden interessante perspectieven om tot een ambitieus klimaatbeleid te komen en, meer algemeen, de democratische besluitvorming te versterken. Daartoe moet evenwel aan een hele reeks randvoorwaarden te worden voldaan, waarvan er drie zeer belangrijk zijn. Ten eerste is het aanbevolen dat burgers zelf het initiatief kunnen nemen voor de organisatie van een BPK – overheden bieden daartoe een kader – en dat zij zelf de te bespreken thema’s mogen bepalen. Bottom up dus. Ten tweede moet een BPK goed worden omkaderd en begeleid. Ten derde moet men garanties inbouwen dat de aanbevelingen daadwerkelijk en ernstig worden besproken binnen de organen van de representatieve democratie. Vanzelfsprekend zijn verkozen vertegenwoordigers van de bevolking niet verplicht om de uit een BPK voortvloeiende voorstellen zomaar over te nemen, maar men mag wel verwachten dat zij deze op een ernstige manier mee in overweging nemen en verantwoorden waarom zij bepaalde voorstellen niet of slechts gedeeltelijk willen implementeren in beleid en beslissingen.

Prof. dr. Eric Lancksweerdt, hoofddocent UHasselt en UGent

Wie meer wil weten over het potentieel van burgerpanels voor het klimaat verwijs ik graag naar mijn onlangs gepubliceerde artikel “Wat is de mogelijke meerwaarde van burgerpanels over het klimaat?”, Tijdschrift voor Milieurecht 2022, afl. 6, 654-666.